跨境合规观察 | 从欧盟对俄制裁的新特点谈谈对中企的风险警示【走出去智库】-ESG跨境

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随着俄乌战事不断升级并进入白热化，欧盟跟随美国已采取多轮制裁俄罗斯的措施。近日，欧盟委员会主席冯德莱恩还呼吁西方27国应该统一战线，在半年内陆续停止进口俄罗斯石油。

走出去智库（CGGT）特约法律专家、金杜律师事务所合伙人马艳晖指出，虽然欧盟加强了对俄罗斯的制裁，但欧盟采取的各项制裁措施，在司法管辖权方面跟美国的做法保持了距离，仍然只是适用于欧盟范围内进行的活动以及欧盟成员国的个人和实体，并不具有域外管辖效力。当然，此次欧盟参与到美国对俄制裁之中，不可避免地增强了美国对其他国家进行制裁的冲动，中国企业对此要未雨绸缪。

欧盟对俄制裁措施与美国有哪些异同？今天，走出去智库（CGGT）刊发金杜律师事务所马艳晖、王良华、刘宣池的文章，供关注跨境合规管理的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、欧盟的制裁法规适用于欧盟成员国领域内进行的所有商业活动，同时也适用于所有欧盟成员国的个人、法人、实体或机构，但是对欧盟领域外的外国个人或实体与俄罗斯之间的交易并不具有域外管辖效力。

2、欧盟、英国和其他西方国家在制裁中引入对企业、银行和商业人士私有财产的冻结措施，将会对西方私有财产保护法律制度在国际社会的信任基础产生严重而深远的影响。

3、美国主导的西方联合制裁，显然并不是只为俄罗斯准备的，任何在美国看来有可能对美国的全球霸权构成挑战的国家，都有可能成为美国制裁的对象。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/马艳晖、王良华、刘宣池

金杜律师事务所

俄乌军事冲突爆发以来，美欧等西方国家对俄罗斯展开了多轮联合制裁，其力度之大、范围之广，超出了人们预料，被称为“极限制裁”。长期以来，制裁是美国打压其他国家惯用的外交政策工具，具有高度政治化的倾向，欧盟以往参与较少，采取过的制裁措施相对也比较克制。而且近些年来，欧盟与俄罗斯之间的经济合作关系不断加深，欧盟对俄罗斯提供的油气资源具有很大程度的依赖性。在这样的背景下，欧盟此次加入美国主导的对俄制裁，并在制裁措施上与美国保持高度一致，多少让人有些意外。美欧合作实施的金融制裁将国际金融工具武器化，大大提升了制裁措施的威力，产生了远超以往美国单边制裁的效果，对俄罗斯的经济造成了重大打击，俄罗斯的企业和个人都受到了严重影响。

此次联合制裁彻底地改变了人们对西方国家私有财产保护法律制度和金融信用法律体系的基本底线的认知，加深了我们对百年变局之下底线思维的理解，给中国企业提供了重大的风险警示。在波谲云诡的国际局势下，中国企业如何能够未雨绸缪，在危机到来之前占得先机，在国际变局之中开创新局，需要有新的思维。本文将从欧盟的制裁措施谈起，从中国企业跨境风险防范的角度，为大家提供一些新的思考。

01、欧盟采取的主要制裁措施

欧盟的制裁法规是由欧盟安全委员会（CFSP）的理事会决定，经欧盟理事会和欧盟议会通过，在欧盟官方公报上公布后生效。欧盟对俄罗斯的制裁开始于2014年克里米亚危机之后，其制裁措施主要规定于2014年269号理事会条例（《关于对破坏或威胁乌克兰领土完整、主权和独立的行为采取限制性措施》，简称269条例）和2014年833号理事会条例（《针对俄罗斯破坏乌克兰局势稳定的行动采取的限制性措施》，简称833条例）。2022年俄乌冲突爆发以来，欧盟通过对这两个条例的修订，极大地提升了制裁力度，拓展了制裁范围。

欧盟的制裁法规适用于欧盟成员国领域内进行的所有商业活动，同时也适用于所有欧盟成员国的个人、法人、实体或机构，但是对欧盟领域外的外国个人或实体与俄罗斯之间的交易并不具有域外管辖效力。

1.针对特定的俄罗斯个人和实体的制裁措施

2022年2月25日，欧盟修订了269条例第3条，将条例制裁对象的范围扩大到“实质上或经济上支持或受益于”俄罗斯政府、俄罗斯决策者的自然人、法人、机构或实体，以及“涉及为俄罗斯政府……提供实质收入来源的经济领域的商界领袖、法人、机构或实体”。截至2022年5月12日，欧盟制裁名单中已经列入了俄罗斯八十多个实体和一千多名个人，除了俄罗斯政府和军方的官员以及重要媒体的相关人员之外，最引人关注的是在俄罗斯具有重要影响的商业领袖及其家人、以及在俄罗斯经济中扮演重要角色的俄罗斯主要国有企业和商业银行，也被列入了制裁名单，例如切尔西俱乐部老板罗曼·阿布拉莫维奇、俄罗斯石油公司总裁伊戈尔·谢钦，还有VTB银行、俄罗斯联合造船公司、俄罗斯联合航空制造公司等等。

根据269条例第2条的规定，在欧盟范围内该条例列明的“任何自然人或法人、机构或实体，或与他们关联的自然人或法人、机构或实体所拥有或控制的所有资金和经济资源，应被冻结”。其中，“资金”指任何形式的金融性资产，除现金、存款外，还包括股票、担保、信用证等等；“经济资源”指非资金形式但是可以用于获得资金、货物或服务的任何财产，涵盖了有形资产和无形资产，动产和不动产，同时也包括可以用来获取资金、货物或服务的资源，包括知识产权。该项规定是欧盟针对俄罗斯特定个人或实体采取资产“冻结”措施的基础法律依据，产生的效果并不仅限于对制裁对象财产的冻结，制裁对象与欧盟各国之间的所有交易也因此被实质性的禁止了。

需要明确指出的是，269条例规定的“冻结”措施，仅指禁止对财产的变卖、使用、抵押等处置行为，相当于中国法律中查封、冻结、扣押一类的保全措施，而不包括没收或其他剥夺财产所有权的措施。

根据欧盟官方发布的《指引》（Guidance）和常见问题解答（FAQ），欧盟的制裁自动适用于制裁对象 “拥有”或“控制”的其他实体，如果制裁对象拥有的财产权益超过50%，就视为 “拥有”；而如果制裁对象拥有决策上的决定影响力，即使财产权益比例不到50%，也将视为制裁对象所“控制”。

此外，受制裁的个人还被禁止通过陆路、空中或海上进入或过境欧盟领土。

2.贸易限制措施

根据833条例，欧盟对俄罗斯采取的贸易限制措施包括欧盟出口物品和技术的管制措施以及欧盟从俄罗斯进口物品的限制措施。出口管制的范围不仅包括禁止销售、供应和转移，也包括禁止提供中介服务、技术服务，以及禁止提供融资（包括担保、保险）或财务援助。如果欧盟出口商没有履行尽职调查义务，导致产品和技术从欧盟出口至第三国后又转口至俄罗斯，将会被视为规避制裁。

（1）军用物资、军民两用物项、战略物项的出口管制

2014年克里米亚危机之后，欧盟在833条例中规定了针对俄罗斯的军用物资和军民两用物项出口管制措施。2022年俄乌冲突爆发后欧盟对条例进行了修订，修订后的条例扩大了军民两用物项禁止出口对象的范围，从此前的俄罗斯军事部门和特定机构，扩大到俄罗斯所有的自然人或法人。

同时，833条例还将出口管制范围扩大到了“可能有助于俄罗斯的军事和技术的增强，或国防和安全发展”的物项（“战略物项”），条例详尽地列明了具体范围，包括电子、计算机、通讯、信息安全、传感器和雷达、航空、航天、海洋装备等类的物品和技术。

（2）特定领域的出口管制

除军用、军民两用和战略物项外，833条例还针对俄罗斯重点行业实施了特定物资和技术的出口管制，主要涉及石油和天然气行业（侧重于精炼领域，如管道、钻探设备、精炼技术等）、航空航天行业（侧重于制造领域）、海洋设备制造行业（侧重于特种船舶、海洋精密设备制造领域）等等。

（3）奢侈品的出口管制

欧盟制裁所称的奢侈品范围非常广泛，包括纯种马、鱼子酱、松露、各种酒精饮料、雪茄、香水、皮革制品、服装、宝石和金属、电子产品、汽车、钟表、艺术品、体育器材等类物品，单价如超过一定金额（汽车、电子产品等项之外为300欧元），就被作为奢侈品禁止向俄罗斯出口。

（4）进口限制

欧盟已经禁止了俄罗斯钢铁产品、煤炭及其他固体化石燃料的进口，但是并没有禁止俄罗斯天然气的进口，而石油的进口限制则在欧盟内部引发了巨大的争议，截至目前尚无定论。除此之外，禁止进口的产品还包括水泥、化学品、化肥、橡胶、木材、纸张、玻璃制品、鱼子酱、伏特加等等。

3.金融制裁措施

欧盟对俄罗斯采取的金融制裁手段也主要规定在833条例中，具体措施包括以下几个方面：

（1）禁止俄罗斯的主要银行使用SWIFT系统

自2022年3月12日起，Bank Otkritie、Novikombank、Promsvyazbank、Bank Rossiya、Sovcombank、Vnesheconombank (VEB)、VTB Bank等七家银行及其附属机构被禁止使用总部设在欧盟成员国比利时境内的SWIFT系统，这七家银行的业务覆盖了俄罗斯大部分的银行金融服务，但俄罗斯两家承担油气出口金融服务的银行，Sberbank（俄罗斯联邦储蓄银行）和Gazprombank（俄罗斯天然气工业银行）并未被欧盟移出SWIFT系统。

（2）禁止俄罗斯央行外汇储备金的交易

在欧盟成员国范围内，所有与俄罗斯中央银行之间外汇储备金和资产管理有关的交易，包括与代表俄罗斯中央银行或按俄罗斯中央银行指示行事的任何法人、实体或机构（如俄罗斯国家财富基金）的交易均被禁止。该项措施实质上起到了冻结俄罗斯国家外汇储备的效果。

（3）对俄罗斯全体自然人、法人采取的金融限制措施

根据833条例，在欧盟成员国范围内针对俄罗斯全体自然人、法人的金融限制措施主要包括：禁止为涉及俄罗斯的贸易或投资提供公共融资或财务援助，禁止向俄罗斯自然人或法人出售欧元纸币、销售欧元计价的可转让证券或基金、提供信用评级服务和信托服务，禁止俄罗斯法人、实体或机构以及不拥有欧盟居留权的俄罗斯国民和居民（居住在俄罗斯的其他国家的自然人）在欧盟单一信贷机构存款总额超过10万欧元。

（4）禁止与俄罗斯特定国有机构的交易

欧盟的个人和实体被禁止与欧盟认定的俄罗斯公共控制（public controlled）的公司，或超过50%公共所有权（public ownership）的公司，或俄罗斯政府、俄罗斯中央银行有权参与利润分配的公司，直接或间接地进行任何交易，包括获得贷款、投资等等，也不得与这些公司拥有50%以上财产权益的关联公司或者这些公司的代理机构进行交易。目前欧盟已经认定的公司包括俄罗斯联合航空制造公司（UNITED AIRCRAFT CORPORATION）、俄罗斯联合船舶制造公司（UNITED SHIPBUILDING CORPORATION）、俄罗斯石油公司（ROSNEFT）等涵盖航空、造船、石油开采、军用及两用物资进出口领域的十二家俄罗斯重要企业，该名单不排除还会进一步扩大。目前，这些公司中的一些实际控制人同时也被欧盟列入了269条例的特定个人制裁名单。

（5）资本市场的限制措施

2014年之后，欧盟对俄罗斯采取了资本市场限制措施，禁止为特定的俄罗斯机构在欧盟范围发行的可转让证券和货币市场工具提供交易服务。俄乌冲突爆发后，欧盟扩展了受到限制的发行机构的范围，目前包括俄罗斯政府、中央银行、主要信贷机构、俄罗斯国有控股机构，以及这些机构拥有50%以上财产权益的实体。

4.其他制裁措施

欧盟禁止一切由俄罗斯运营、注册或租入的飞机在欧盟境内降落、起飞或过境；禁止在欧盟境内对俄罗斯开展货物陆路运输服务；禁止悬挂俄罗斯国旗的船舶进入欧盟港口，但运输石油和天然气等项产品的船舶除外。

此外，欧盟采取的制裁措施还包括媒体禁令，取消俄罗斯最惠国待遇等等。德国、波兰等国还以各种名义托管了俄罗斯天然气工业股份公司在欧洲的子公司以及地下储气库的运营商。

02、其它西方国家的制裁措施

此次制裁是由美国主导的西方国家的联合行动，除了欧盟之外，英国、加拿大、澳大利亚、日本、韩国、新加坡等国也参加了对俄罗斯的制裁，形成了西方国家联合对俄制裁的局面，作为永久中立国的瑞士此次也罕见地跟随西方国家对俄罗斯采取了一致性的制裁措施。目前实际参与制裁的国家主要是欧洲国家以及美国的盟友国家，总共40多个国家，而联合国190多个成员国当中，有140多个国家并没有参与对俄制裁。

1.美国的制裁措施

制裁措施是美国打压其他国家重要的外交政策工具之一，美国的制裁法律法规已经逐渐发展成为一个复杂的体系，以SDN清单制裁、出口管制、金融制裁为主要制裁手段，形成了完整的单边制裁法律“工具箱”。为了保证制裁措施得到执行，美国还直接借用了国际上具有广泛正当性的反洗钱法的手段，反洗钱法原本只是用于打击恐怖主义、走私、贩毒、腐败等国际犯罪行为，但美国却将其中的强制手段作为其单边制裁的配套工具，用于实现其制裁其他主权国家的政治目的。

2014年克里米亚事件之后，美国对俄罗斯就采取了禁止融资、禁运武器、停止勘探领域合作等项措施，但并未对俄罗斯实施全面的金融制裁和出口管制措施，纳入SDN清单的俄罗斯主要能源企业只有俄罗斯石油公司和俄罗斯诺瓦泰克公司两家公司，受到制裁措施的银行只有Sberbank一家。俄乌冲突爆发后，美国对俄罗斯采取的措施包括主要俄罗斯银行剔除SWIFT系统、全面封锁俄罗斯金融机构、全面出口管制禁运，大范围增加列入SDN清单的实体和个人等等，体现了全面性和极限性的特点。特别是美国将金融制裁手段全面的用于制裁俄罗斯这样的大国，超出了大多数人的预料。

截至目前，美国基于现有法律规定对俄罗斯采取的措施均为“冻结”措施，尚未看到针对俄罗斯企业和个人财产直接采取的“没收”的措施。值得关注的是，4月27日美国国会众议院通过了允许美国政府直接没收俄罗斯富豪被冻结的资产用于对乌克兰援助和重建的提案，但由于该提案过于激进，通过后只是成为一项不具约束力的决议，而不是法律。该决议敦促美国政府成立联合工作组，确认在宪法机制下扣押和没收俄富豪资产的可行步骤。根据相关报道，美国司法部长表示拜登政府支持将从俄罗斯富豪手中没收资产的部分收益“直接转给乌克兰”，拜登将会向国会提出一项综合性立法提案，建议以立法形式增强美国没收俄罗斯富豪资产的执法能力。

2.英国的制裁措施

英国的制裁体系来源于欧盟制裁体系，欧盟制定的制裁措施此前在英国自动适用。在英国脱欧之后，欧盟原有的制裁法律已经并入到了英国立法中。2018年英国颁布了《制裁和反洗钱法》，跟从美国开始将反洗钱法律手段作为法律依据用于配合制裁措施。2019年英国针对俄罗斯制定了《2019 俄罗斯制裁条例》，确保在欧盟体系下制定的对俄制裁措施在英国脱欧后能够在英国有效适用。针对最新的俄乌冲突，英国根据《制裁和反洗钱法》的授权颁行了《2022俄罗斯制裁条例》，作为本次实施对俄罗斯制裁措施的法律基础。截至5月12日，《2022俄罗斯制裁条例》已经做过八次修订，不断地增加对俄罗斯的制裁。

英国此次对俄罗斯的制裁体现了其与美欧等国保持一致的立场。英国的制裁对象与欧盟的范围基本相同，在贸易限制、金融制裁等方面，英国与欧盟采取的措施也没有实质上的差异，仅有细节上的不同。

《2022俄罗斯制裁条例》将“从俄罗斯政府获取利益或支持俄罗斯政府”的机构和个人，以及这些机构和个人直接或间接控制的机构或个人，列为可被制裁对象，构成其对俄罗斯国有企业和个人采取制裁措施的法律基础。条例对“从俄罗斯政府获取利益或支持俄罗斯政府”的定义十分宽泛，包括俄罗斯政府机构运营的实体、与俄罗斯政府战略性部门开展业务的实体等等。2022年3月15日英国通过《经济犯罪法》，该法确立了“镜像规则”，即如果个人或机构被美国、欧盟、澳大利亚或加拿大列为制裁对象，或应基于公共利益被列为制裁对象，则可根据《经济犯罪法》规定的紧急程序将该机构或个人列为制裁对象。

3.西方联合制裁措施的新特点

西方国家此次采取的制裁措施保持了高度的一致性，通常都包括出口管制措施，金融制裁措施，以及对特定个人和实体采取的财产冻结措施。除此之外，西方国家的一些企业和民间组织，主动采取了针对俄罗斯的制裁或抵制行动，例如退出俄罗斯市场、禁止俄罗斯成员参与组织活动等等，这些行为属于民间性的自发行动，与西方国家的国家制裁行为存在区别。

为了确保制裁措施的一致性，欧盟与美、英、日、澳等西方国家共同组建了“俄罗斯精英、代理人和寡头（REPO）工作组”，统一协调制裁工作，核查列入欧盟制裁名单人员的资产与犯罪活动之间的联系，欧盟理事会还成立了“冻结和扣押工作组”，以确保制裁措施在所有成员国中得到有效执行。欧盟修订后的833条例将美国及日本列为“伙伴国”，欧盟与伙伴国在出口管制方面实施效果相同的措施，而英国则在《经济犯罪法》中确立了“镜像规则”，认可其他西方国家对制裁对象的认定。

然而，欧盟以及多数西方国家此次采取的制裁措施，仍然和美国的制裁措施有所区隔。美国利用美元在国际货币体系中的核心地位以及美国在高科技领域的领先优势，在经济制裁和出口管制的司法体系中广泛地采用了长臂管辖，结合“次级制裁”的手段，强迫第三国的企业和个人参与和配合美国的制裁行动。美国通过长臂管辖进行的制裁，缺乏明确的国际法基础，很多时候也会损害欧盟与其他国家正常的经贸活动，如欧盟与伊朗、古巴等国的正常交易，长期以来欧盟对美国的霸权行径也是多有微词。欧盟目前对俄罗斯采取的各项制裁措施，在司法管辖权方面跟美国的做法保持了距离，仍然只是适用于欧盟范围内进行的活动以及欧盟成员国的个人和实体，并不具有域外管辖效力。但是需要注意的是，通过总部位于比利时的SWIFT系统进行的支付有可能会触发欧盟的制裁措施。

另一方面，迄今为止西方各国对俄罗斯的企业和商界人士的私人财产所采取的措施仍然只是“冻结”措施，此前网络上流传的欧盟国家“没收”俄罗斯富豪游艇、股权和其他财产的行动，在理解上可能存在偏差。欧盟目前的措施在法律上仅仅限定于财产“冻结”措施，而“没收”一类的财产剥夺措施在欧盟现有法律体系中仍然缺乏直接的法律基础。在很多欧盟国家的法律体系中只有存在犯罪嫌疑或犯罪证据才有可能没收财产，受到制裁本身很难与犯罪行为画上等号，而将规避制裁的行为认定为犯罪也存在着很大争议。

与此相对照，美国的制裁法律手段全面地借用了针对恐怖主义、走私、贩毒等犯罪行为的美国反洗钱法律体系的强制手段。通过采取没收私人财产的手段实现制裁目的，在美国法律制度下已经并不缺乏立法的基础，只不过美国如果想要在高度政治化的背景下通过立法将这种强制手段直接用于俄罗斯这样的大国及其国民和企业，在实质性颠覆“私有财产神圣不可侵犯”这一西方法律制度根基的过程中，除了需要有让国际社会能够接受的正当性理由之外，可能还需要一点“勇气”，其引发的无法估量的后果才是美国立法者和执政者不能不考虑的。

03、西方联合制裁措施对俄罗斯的影响以及俄罗斯的反制措施

早在2021年10月18日，美国财政部在2021年度制裁评估报告中就提出，在制裁领域需要尽可能采取多边合作，引入多边协调和参与机制，制裁措施应尽可能和盟友进行协调，进行情报和资源共享，并加大行业、金融机构、民间团体、媒体等利益相关方的参与力度。因此，美国与欧盟等西方盟友之间实现联合制裁，从而加强美国主导的制裁的力度和效果，已经受到美国政府的高度重视。

美国此前从2014年开始就已经对俄罗斯采取了部分出口管制和金融制裁措施，但是由于俄罗斯在进出口贸易方面对美国的依赖程度并不高，而且俄罗斯此后一直在逐步采取措施脱离美元体系，更多地采用欧元进行贸易结算，因此美国当时的制裁措施并未对俄罗斯在经济上造成显著的冲击力。长期以来俄罗斯与欧洲市场联系紧密，俄罗斯最大的外汇储备是欧元。在本轮的制裁中，由于欧盟同意加入对俄罗斯的制裁，特别是金融制裁，美国联合欧盟共同对俄罗斯采取行动，制裁的打击效果就突显出来。在欧盟的支持下，俄罗斯的主要银行被SWIFT剔除，俄罗斯超过一半外汇储备被实质性冻结，西方的联合制裁措施基本切断了俄罗斯对欧元、美元及其他国际结算货币的获得，除了天然气之外俄罗斯与欧盟之间几乎所有的贸易往来都受到严重影响，俄罗斯的经济因此遭受了严重的打击。

针对美欧等西方国家采取的制裁措施，俄罗斯迅速采取了有针对性的应对措施和反制裁措施，这些措施包括：提高国内存款利率、限制在俄罗斯境内出售外汇，对外汇收入强制结汇，用以稳定卢布汇率、阻止资本外流；要求用卢布清偿参与制裁的“不友好国家”的外债，对“不友好国家”购买俄罗斯天然气必须用卢布进行结算；对试图撤离的西方企业启动国有化程序，包括接管资产、引入外部托管、启动资产拍卖；考虑冻结“不友好国家”在俄资产；对“不友好国家”实施金融和进出口应对措施，包括禁止粮食出口、非授权使用专利无需赔偿、要求在境外上市的俄罗斯公司启动境外存托凭证的退市程序等等。

在西方国家采取制裁措施初期，卢布曾经发生了大幅度贬值，俄罗斯此后采取的应对措施，特别是天然气卢布结算等项反制措施起到了很好的阻击效果，目前卢布币值甚至已经超过了冲突前水平，西方国家利用美元和欧元的国际货币结算地位采取的金融制裁措施并未达到预期的打击效果。同时，考虑到欧洲对俄罗斯能源的依赖程度，欧洲对俄罗斯采取系列措施后，是否能够抵御自身能源短缺、经济下滑的巨大压力尚属未知。

04、西方联合制裁对国际法律制度和国际金融体系产生的影响

美国此前采取的制裁措施，特别是金融制裁措施，在国际法律领域已经存在着争议。金融制裁是通过控制被制裁对象国家的资金流动对其进行经济打击。金融制裁的手段主要包括冻结金融资产，切断国际融资能力，阻断通过国际货币进行支付、结算和清算的能力。美国在制裁执行工具中，将金融制裁与反洗钱两个不同的法律体系挂钩，利用制裁过程与反洗钱案件在表面上存在着的阻断目标群体资金流动的相似要求，通过技术性地采用《爱国者法案》作为相同的立法基础，将违反制裁的行为视同为恐怖主义、走私、贩毒一类的极端严重犯罪行为，将具有广泛正当性的反洗钱法的强制执行手段作为高度政治化的美国单边制裁的配套工具，借助美国司法系统的长臂管辖，实现了力度最大化的制裁执行效果。目前，英国的制裁法律体系已经有了跟从美国借用反洗钱法律体系的趋势。

欧盟的制裁执行体系虽然没有跟从美国，但是在此次对俄制裁中却和美国在制裁措施上保持了高度的一致。欧盟、英国和其他西方国家在制裁中引入对企业、银行和商业人士私有财产的冻结措施，将会对西方私有财产保护法律制度在国际社会的信任基础产生严重而深远的影响。虽然目前的冻结措施仍然限于银行、国有企业以及支持或受益于俄罗斯政府的其他企业和个人，但是将此类财产强制措施无需理由、不加限制地直接用于针对受到制裁国家的个人和企业的私有财产，已经彻底颠覆了人们以往对西方法律制度的基本底线所作出的判断。而最新的消息是，欧盟目前正在准备新的立法提案，在欧盟范围内建立起没收俄罗斯富豪财产的统一法律框架。但是该项提案最终能否得到所有欧盟国家的支持存在着很大的疑问，因为这也就意味着很多欧盟国家的法律制度将由此发生重大改变。再加上美国开启的财产没收措施的立法论证和推动工作，势必将突破人们原有的想象空间。

欧盟制裁可能产生的更大影响，是欧盟配合美国采取的金融制裁措施，特别是冻结外汇储备和剔除SWIFT系统的措施。这实际上是将国际金融工具武器化，用金融战争的手段替代军事战争，而最终的结果是美元和欧元的国际结算货币和国际储备货币的地位受到难以弥补的损害，其影响可能会大大超过美联储印钱对美元信用所造成的伤害，而这样的结果同时也在深刻地影响着国际金融法律体系。

SWIFT系统只是国际上银行间支付信息传递的报文系统，系统的禁用将会导致俄罗斯与其他国家寻求替代系统的解决方案，最终削弱和破坏美元和欧元的国际结算货币地位。相对而言，冻结外汇储备引发的法律争议则会深刻得多。外汇储备在形式上是储备持有国的央行存放在货币发行国银行账户上的存款，如果选择从这个角度进行法律解读，西方国家有可能为其冻结外汇储备的行为找到自圆其说的理由，特别是在西方国家至今仍然牢牢掌控着国际商事交易合同司法管辖权和法律解读话语权的情况下。但无可否认的是，外汇储备的本质是货币发行国向储备持有国承担的国家债务，货币发行国冻结他国外汇储备实际就是债务国单方面冻结了自己向债权国承诺的付款义务，长期以来英国和欧盟国家基于国家信用的考虑，在这个问题上始终保持着克制。西方国家此次冻结俄罗斯外汇储备，改变了人们对西方金融信用法律体系底线的认知，对储备货币的国家信用基础将会造成毁灭性的打击，无可避免地会加速其储备货币地位的终结。

国际货币体系是建立在国家信用基础之上的，所有的国际结算储备货币地位的取得，无一例外都是货币发行国国家金融信用积累的结果，经历了漫长的信用自我约束和克制的过程，国际货币的发行国在一定程度上承担着保持金融中立的义务。他国持有储备货币的目的在于可以使用货币便利的购买货币发行国的商品，也可以畅通无阻在世界上进行国际支付，持有储备货币的意愿背后是货币发行国国家金融信用的背书。冻结俄罗斯外汇储备确实产生了立竿见影的制裁效果，但是却震惊了国际社会，也改变了其他国家对储备货币发行国信用的基本底线的认知。如果储备货币存在着被随意冻结的风险，其他国家持有美元和欧元储备的安全性就产生了问题，继续持有储备货币的意义也就不复存在了——人类生存和生活需要的是资源、粮食、工业品这些商品，国际货币产生的原因只不过是便利商品的国际交换而已。如果美元被当成了武器，不仅可以随意地印出来，而且还可以随意被自己当成废纸，那也就失去了被其他国家接受的价值。

金融的本质是建立在完整的法律体系下的信用，国际结算和储备货币是整个国际金融系统长期运作中的一个重要组成部分，信用的丧失将会造成严重的后果，西方国际储备货币的终结实际上完全是自己造成的。如果西方国家选择用西方法律为自己失信的违约行为进行背书，西方的法律体系也将因此承受难以估量的损害。欧盟选择为美国的金融制裁进行背书，不仅同时动摇了欧元自身信用的基础，也将严重损害到欧盟法律制度中的契约原则。

05、西方对俄制裁给中国企业的风险警示

美国联合欧盟等西方国家对俄罗斯采取的制裁措施，制裁的对象从国家到银行，从企业到个人，联合制裁的范围超出了我们此前的想象；对俄罗斯这样的大国直接冻结国家外汇储备、剔除SWIFT体系，联合制裁的手段也彻底颠覆了我们的原有认知。

1.西方对华制裁的潜在风险

美国主导的西方联合制裁，显然并不是只为俄罗斯准备的，任何在美国看来有可能对美国的全球霸权构成挑战的国家，都有可能成为美国制裁的对象。俄乌冲突背景下的西方联合制裁，对美欧联手共同进行制裁的手段进行了“完美展示”，给我们提供了近距离观摩西方联合制裁所能动用的全套制裁工具箱的机会，同时也给正在从事跨境经贸活动的中国企业（包括中资银行）敲响了警钟：西方国家的联合制裁绝非不可能发生的事情！一旦中国遭遇类似的突发事件，如果西方制裁无法避免，我们需要采取什么样的措施最大程度地避免中国企业遭受损失？

当我们思考这个问题时就不难发现，如果制裁已经启动，也就意味着难以估量的损失已经发生，制裁的代价对于我们很多企业和个人而言，都是难以承受的。如果想要减少甚至避免损失，唯一能真正起到作用的办法，就是企业要从现在开始逐步推进各项风险防范工作，及早采取所有预防性的应对措施，对制裁可能引发的各种风险提早进行布局，构建完整的解决方案，真正做到未雨绸缪。而这正是西方对俄联合制裁带给我们中国企业的风险警示。

诚然，美欧等国家和地区在对中国进行制裁之前将会极其的慎重，欧盟也并不必然会参与到美国主导的制裁之中，欧盟内部不同的国家也有不同的利益。但是美国已经具有了对中国进行制裁所需的动机和意愿，只是缺乏足够有效的单边制裁能力，而这正是美国需要说服欧盟参与制裁的原因。这一次欧盟参与到美国对俄制裁之中，不可避免地增强了美国对其他国家进行制裁的冲动。

中国承受制裁打击的能力，除了国家届时提供的帮助之外，最终还是取决于中国每个行业中每个企业个体承受能力的总和；制裁措施的反作用力，是西方国家采取制裁措施对西方企业和个人产生的反噬力量。每个中国企业采取的风险防范措施，在增强自身承受能力的同时，将会强化制裁措施的反作用力和反制裁措施的作用效果。只有当中国企业对于制裁打击所造成的损害具有更强的整体承受能力，而西方企业对制裁措施的反作用力和中国反制裁措施的杀伤力更加无法承受时，一些国家的制裁冲动才有可能受到抑制，美国与欧盟的联合制裁最终才有可能无法变成现实。在这个过程之中，每个中国企业所采取的风险防范举措，不仅是在制裁发生后能够极大地避免和减少自己企业所遭受的损失，更为重要的是，所有这些举措形成的合力将会在整体上提升中国应对西方制裁打击的承受能力，加大西方制裁措施对内的反作用力，增强中国反制裁手段的作用效果。

2.西方对俄制裁措施带给中国企业的启示

西方对俄制裁措施对俄罗斯的企业和个人造成了很大的冲击，在给中国企业敲响警钟的同时，也带给了我们很多启示，主要体现在以下几个方面：

（1）金融制裁措施

在欧盟的支持下，俄罗斯的主要银行被SWIFT系统剔除，俄罗斯对外的货币结算在短期内面临极度混乱，进出口贸易量随之锐减。同时，由于俄罗斯央行的外汇储备被实质性冻结，俄罗斯企业和个人在跨境贸易和日常生活中的外汇兑付也必然会受到严重影响，同样导致俄罗斯跨境交易的严重混乱。

俄罗斯在2014年之后已经采取了脱离美元体系，清空美国国债，减少美元外汇储备的风险防范措施，但是由于欧盟和其他西方国家参加了制裁，俄罗斯仍然有超过一半的外汇储备受到冻结。中国拥有的美元、欧元等西方国家外汇储备，占据了中国外汇储备的绝大部分，而且中国与西方经济体系和金融体系的融合程度远远超过了俄罗斯，冻结外汇储备和剔除SWIFT系统可能对中国产生的影响将会严重得多。虽然中国自身的工业体系更加完善，应对制裁打击的承受能力很强，但是中国跨境企业如果不能及早采取风险防范措施，所面临的损失仍将非常严重。

西方制裁对于中国跨境企业和中资银行来说意味着更大的风险，全面依赖西方的货币支付系统，全面依赖美元、欧元等西方国家的货币作为跨境交易结算货币，已经被证明存在系统性的交易风险。在这样的情况下，实现人民币国际化已经不只是国家的事情，而是关系到中国每个跨境企业和银行自身利益的重大风险防控举措。在危机到来之前，在跨境交易中建立起使用人民币进行跨境交易结算的完整机制（包括信息传送机制），将数字人民币用于跨境交易，与交易对方进行本币相互结算机制的可行性尝试，都是中国企业可以考虑的重要措施，也是中资银行需要尽快完成的准备工作。具体的工作包括打通交易结算的所有节点和流程，核实交易结算所有环节的通畅状况，确保在极端情况下可以随时完成批量交易的系统性转换，从而有效地避免危机发生时因无法进行结算而陷入交易困境和违约陷阱。

（2）针对企业、银行和个人的制裁措施

西方针对俄罗斯采取的财产冻结措施，目前主要还是针对俄罗斯的银行和国有企业，以及从俄罗斯政府获得利益以及支持俄罗斯政府的其他俄罗斯企业和重要人士。虽然目前实际采取的措施仅是冻结而非没收，但是财产冻结措施一旦采取并在无法预计的时间内予以维持，对于受到制裁的俄罗斯企业和个人的严重影响将会是不言而喻的，更何况美国和欧盟针对制裁对象财产的强制措施，存在着向没收财产方向演进的趋势。

目前中国企业在西方国家的投资，仍然占据着中国企业对外投资中极大的份额，而在这些投资之中，国有企业的投资又占据了很大的比例。长期以来西方国家的法治体系和营商环境，相对于很多不发达国家而言，对中国企业有着更大的投资吸引力，中国企业此前对于西方国家的投资安全性以及私有财产保护的法律制度从未产生过怀疑。虽然近年来由于美国不断采取各种制裁措施并加大投资审查力度，中国企业在美投资不断降温，但是中国企业在欧洲的投资占比却在不断提升，中国企业和中资银行在欧洲和西方国家的资产规模也越来越大。同时，西方国家在进行制裁时将如何认定制裁范围内的民营企业和个人，正在遭受美国制裁和出口管制的中国企业可以提供初步的参照，但是最终的认定标准仍将掌握在美国政府手中。无论如何，中国企业境外资产安全保护问题，已经应提上中国跨境国有企业、中资银行和重要民营企业的主要议程上。

对于那些将要在西方国家进行投资的中国企业而言，熟悉和了解西方对俄罗斯的具体制裁措施，应当是开展投资之前的一门必修课。对于那些已经在西方国家进行了投资、拥有境外股权或实体资产的中国企业而言，则需要在自己的律师协助下及早应对，改变或重置境外公司股权结构，采取各项防范措施降低投资风险。

（3）贸易限制措施

西方的出口管制措施，打击的是俄罗斯依赖西方高端技术和制造设备的行业，包括能源行业、航空业、飞机制造、医学生物技术和生命科学产品等等行业。由于大量的高端技术设备仍然掌握在西方国家手中，这些措施用于中国企业同样会产生重要影响。实际上，尽管中国目前拥有世界工厂的地位，但中国企业的部分消费产品生产依然依赖西方的高端技术设备，因此管制措施对中国企业的产业链所造成的影响将会更大。也正因如此，美国早就已经在高科技领域，特别是半导体芯片领域对中国动手，这也正是中国企业此前应对美国制裁的风险防范重点。

西方对俄罗斯制裁的另一个重点在于限制俄罗斯产品的出口，针对的重点是俄罗斯天然气、石油、煤炭等等的能源和资源输出。虽然西方在这一领域对俄罗斯采取的进口限制措施对中国并不具有可参照性，但由于中国是能源和资源进口大国和工业制成品的出口大国，西方能够采取的限制措施将会是对中国能源和资源的出口限制措施，以及对工业制成品的进口限制措施。此外，西方国家禁止与特定的俄罗斯国有企业进行交易的制裁措施，也将有很大机会被用于中国的国有企业。

（4）制裁及合同法律风险防控

迄今为止，西方对俄罗斯采取的制裁措施从表面上看仍然都是在西方法律的框架之内，最终聚焦于国际商事合同法律制度，我们将在后续的文章中对此进行讨论。

美国、英国和欧盟的制裁，都是建构在各自的法律体系之下，拥有相对完整的制裁法律规范。熟悉西方各国的制裁法律制度，有助于我们对西方制裁的尺度及时作出准确的判断。另一方面，西方制裁措施最终影响到的具体标的，是中国和西方两个企业之间每一单具体的交易，制裁影响下的双方的法律责任，往往是由国际商事合同的条款决定的。国际商事合同特别是很多长期交易合同和高价值交易合同，目前仍然是以适用英国法为主。无论是西方国家的制裁行为还是中国的反制裁行为都属于国家行为，这些国家行为最终能否构成不可抗力，对于制裁造成的违约责任承担将会产生重大的影响。不可抗力条款、制裁条款以及交易备选币种等等条款，都需要在合同中进行明示约定，此类适用国外法律的关键英文合同条款，必须要有中国企业自己的律师进行审定。

制裁与反制裁本质上是国家之间的博弈，但是每项制裁和反制裁措施直接产生作用的却都是各国不同类别的企业和个人，限制的是各国企业之间的交易。国家制裁的目标本质上是强制企业放弃共同经济利益，制裁的发生往往意味着损失的发生。国家制裁在微观层面上产生的效果，很可能使企业之间的纠纷由此变得难以避免。因此在受到制裁影响的每单交易背后，体现的是交易双方通过法律进行的博弈，而合同违约之争往往是企业个体之间博弈的主战场。中国企业能否在合同谈判时有前瞻性地发挥现有的优势，妥善利用好自己的谈判地位提前做好布局，对于企业能否有效地防范和规避潜在的国际制裁风险，意义极为重大。

（感谢刘晓雯、张金玲对本文作出的贡献。）

来源：金杜研究院

作者介绍

马艳晖

金杜律师事务所合伙人

北京办公室

业务领域：海事、贸易、保险及其他民商事国内诉讼仲裁业务，以及跨境诉讼仲裁法律业务

马艳晖律师同时拥有中国和英国法律学士学位，熟悉了解贸易、航运、保险、融资、破产、制裁等领域的国际法律制度，擅长处理跨领域、跨法域的综合性案件，在境内外诉讼仲裁领域和企业境外风险防控处置方面经验丰富。马律师参与处理了大量境内外有着重大影响的案件，具有杰出的大局观和敏锐的判断力，对复杂案件的处理能够精准把握案件方向，提出有创见的整体规划和深透的见解，面对各种困难局面屡屡能够取得超出预期的结果。

王良华

金杜律师事务所合伙人

伦敦办公室

业务领域：外商直接投资、兼并收购与公司事务

王良华律师深入参与过大量外商投资项目，代表过多家大型跨国公司和外国企业在华进行投资项目。王良华律师在建立合资和外资企业的谈判和提供法律咨询方面经验丰富，所涉及的行业领域包括能源、交通（港口）、化工、机械和基础设施等。自2014年4月起至今，王良华律师调任金杜伦敦办公室，负责中国和欧盟之间的跨境项目。在此期间，他代表中国投资者参与了数百个跨境项目。同时他还为多个欧盟客户在华投资和业务扩展提供法律服务。他代表中国国有企业、上市公司和其他机构处理的项目包括但不限于房地产、能源项目、数字游戏、在线融资、汽车制造、足球俱乐部，以及公司管理权相关争议案件。

刘宣池

金杜律师事务所顾问

北京办公室

业务领域：金融、保险、海事及国际贸易等领域的跨境商事、海事争议解决

刘宣池律师在海事海商、国际贸易、船舶及设备融资租赁、保险等纠纷的跨境争议解决领域拥有丰富经验，曾多次参与伦敦国际仲裁院（LCIA），伦敦海事仲裁员协会（LMAA）、新加坡国际仲裁中心（SIAC）等机构仲裁程序和临时仲裁程序。刘律师服务过的客户包括银行、保险公司和航运及生产企业。

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