碳中和观察 | 碳中和背景下跨境投融资中的公平转型制度研究——转型金融的视角【走出去智库】-ESG跨境

走出去智库观察

气候变化是当今全球面临的重大挑战之一，各国要实现碳中和目标面临巨大挑战，可能对部分就业群体造成较大冲击，欧美等国在积极探索碳中和背景下的公平转型机制和路径。我国也基于国情，先后提出“先立后破”、反对“运动式”减排、避免“一刀切”等政策性要求。当前，绿色发展、能源转型进入深水区，实现公平转型的制度安排和转型金融正在引起国内外的关注。

走出去智库（CGGT）特约专家、中国信保刘艳博士指出，公平转型是一个平衡经济、社会和绿色发展的概念，其关注重点从20世纪70年代为因环境政策改变造成的失业者提供基本生活保障，转变为当下关注国家间绿色转型公平正义，并倡导积极创造可持续的发展机会。在碳中和愿景下，促进资本流向绿色领域，推动低碳技术发展和社会变革已成为金融机构的目标之一。目前，在跨境投融资领域，差异化的绿色分类标准、多样化的转型金融产品、绿色融资保险过渡性安排、公平转型基金等，共同推动社会向绿色领域公平转型。

在跨境投融资中，如何运用转型金融激发更多投资者积极性，为大量“非绿”项目提供低成本资金，改善可持续金融在发展中国家的可负担性。今天，走出去智库（CGGT）刊发刘艳博士的文章，供关注跨境投融资中转型金融的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、公平转型计划最基本的内容是对工人失业的保护方案，该方案通常包括有针对性的再培训、过渡到新工作期间的收入支持，以及搬迁协助等。

2、实现公平转型不仅涉及政府、企业、利益受损方以及其他利益相关方等多个主体，还涉及这些利益主体之间的互动关系，妥善处理这些互动关系对保障绿色公平转型有重要的作用。其中，金融贯穿着多种利益关系，转型金融用市场化、灵活的方式助力“双碳”目标实现。

3、很多需要转型的高排放活动常常不满足“绿色”标准的要求，获得绿色金融支持面临障碍，支持此类“非绿”经济活动的转型金融应运而生。转型金融要求企业遵循的技术规范和约束框架，对提高企业治理、气候风险管理水平和完善绿色技术具有促进作用。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

加强生态环境治理，创新绿色低碳技术，促进社会绿色转型发展已经成为国际共识。各国在向碳中和目标迈进的过程中，基于经济发展水平、经济结构、社会诉求的明显差异，技术选择也在不断变化，从“高碳”向低碳经济转型的路径存在多种可能性，需要制定配套过渡性政策措施，以保障向绿色目标平稳过渡。在此过程中，长期依赖煤炭和油气等高碳资源开发利用的国家除面临煤炭、油气技术革新的巨大资金需求、提升工人技术和安置就业等现实问题外，还面临政策风险和转型风险。如果一国的高碳支柱产业因绿色转型而不再发挥支撑作用，势必影响其财政收入和信用风险水平，削弱该国获得外部融资的能力，从而进一步扩大国家间的贫富差距。

公平转型起初是一项针对因环境政策变更引发工人失业的权利保障制度。本文对公平转型作广义界定，不限于该概念起源时所界定的为因环境政策遭受损失的利益相关方提供保障。在碳中和背景下，公平转型作为支持应对气候变化的一种重要社会机制，在气候谈判中的地位不断上升，其理念和制度框架值得进一步研究并推广借鉴。公平转型还包括国家和金融机构等利益相关方基于公平发展的需要和发展阶段，确定优先减排事项和路径，在一定时间和地域范围内采取的对长期减排具有重要意义的制度安排和措施。特别是要发挥转型金融这一市场化工具的作用，在国际层面形成合作机制并发挥合力。

一、公平转型的起源与国际化发展

（一）公平转型的起源和国际确认

公平转型概念起源于20世纪70年代初，红杉树国家公园扩建导致木材工人失业，北美木材工会成员发起反抗活动，从而引发了关于解决环境保护要求带来的就业影响的讨论。20世纪90年代出现的反全球化运动推动了公平转型的发展。随着转型话语的兴起，公平转型概念逐渐被国际组织和政府采用。国际劳工组织推动形成了《关于向人人享有环境上可持续的经济和社会公正过渡的指导方针》。作为工会、雇主组织和政府三方谈判的结果,这一成果制定了公平转型的最终模式，在公平过渡框架下确立了9个政策领域，并提供了良好做法，为公平过渡到环境可持续的发展阶段提供了政策准则。

（二）公平转型制度的分析框架

公平转型制度中心思想是，公平转型并不会自发实现。依赖化石燃料生存的工人和社区不可能在一夜之间找到替代的收入来源，而是需要主动计划和系统性的政策措施。这就是为什么改革不仅要淘汰污染行业，还要创造新的就业机会、新的产业、新的技能、新的投资，创造更平等、更有弹性的经济机会。公平转型计划最基本的内容是对工人失业的保护方案，该方案通常包括有针对性的再培训、过渡到新工作期间的收入支持，以及搬迁协助等。

公平转型制度框架主要包括三方面内容。首先是社会对话。政府、企业、工会和民间社会团体，以实现公平过渡到零排放为目标，通过社会对话，在国家、产业、社区规划和政策方面进行合作。社会对话有助于提升政策一致性，将气候行动与创造就业、地区振兴统一起来，将产业战略、创新、清洁技术应用、绿色基础设施投资以及实现平稳过渡所需的各种措施（包括社会保护、技能培训、安置部署、劳动市场政策以及社区发展）结合起来。

其次是提供权利保障。一是通过再培训支持受气候变化缓解措施和环境政策不利影响的区域、行业、工人和社区。二是承认资源权利，通过利益相关方参与的方式协调利益。三是预见并解决因产业结构调整和淘汰高污染行业而产生的社会问题。四是通过增加信息透明度和委托负责任的机构执行，以确保转型资金按时高效传达至使用者。

最后是关注国际层面因绿色转型而产生的不公正。公平转型的制度框架除了要在国内层面关注社会包容和分配影响外，还需要扩展至国际层面，解决和纠正国家间因资源禀赋、转型能力、发展阶段等不同而出现的不公平隐患。广大发展中国家由于生态环境、产业结构和社会经济发展水平等方面的原因，适应气候变化的能力普遍较弱，比发达国家更容易受到气候变化的不利影响。公平转型机制要研究如何在国际层面建立公正转型合作框架，支持在绿色过渡期内可能受到影响的中低收入国家。公平转型还有待应用于新融资机制，引入“发展融资”以支持绿色经济转型国际合作计划，为有需要的国家调动专门支持资金，弥补商业性融资的外部性不足。

（三）碳中和背景下公平转型的国际化延伸

在全球气候变化治理背景下，公平转型这一概念从国内的政策保障上升到国际公平正义的高度，其意义和用途扩大到确保气候减缓措施不会剧烈影响贫困和脆弱的地区和国家，为促进就业、环境和社会可持续发展作出更广泛的努力。在这一背景下，绿色转型将影响和重塑各国之间的贸易关系、初级原材料流动和全球价值链格局。随着全球煤炭、油气及相关货物进出口的大量减少，那些严重依赖采掘业、油气和化石产业的中低收入国家的比较优势可能明显缩小，这些国家实现可持续发展目标的能力可能受到冲击。有研究指出，如果不考虑社会公平，绿色经济转型将作为一种替代性的“新自由主义”经济模式，再次成为不公平发展的根源。从道德角度来看，采取公平的过渡方式至关重要，这也能确保政策和监管改革得到积极参与和公众的接受。

二、跨境投融资中公平转型的理论基础

跨境投融资是国际资本流动的重要形式，为跨国项目的持续发展注入血液。在碳中和愿景下，促进资本流向绿色领域，推动低碳技术发展和社会变革已经成为国际多边、官方出口信用机构以及私人商业金融机构的目标之一。在投融资机制中设置过渡性安排有深刻的理论基础和现实依据。

（一）公平转型的内涵与共同但有区别责任原则

共同但有区别责任原则是气候治理秩序变迁的中心原则。在严峻的气候变化形势和大国博弈下，《巴黎气候变化协定》淡化了“有区别的责任”，以自下而上的“国家自主贡献”要求发展中国家承担量化减排义务。这一发展在一定程度上平衡了发达国家和发展中国家以团体阵营为单位的利益冲突，促进了全球气候变化的再次合作。自主贡献制度（Nationally Determined Contributions，NDC）是《巴黎气候变化协定》构建的全球气候治理新秩序，赋予各缔约方广泛的自主权，缔约方可以自上而下确定减缓、支持和适应方面的责任类型、范围和承担方式，不再以附件形式将发达国家和发展中国家进行分类，而是要求所有缔约方均提交载有减缓、适应和支持等内容的国家自主贡献报告，强调有能力的国家作出更大贡献。

自主贡献制度对责任的分配方式转变为各缔约方的“自我区别”，赋予缔约方广泛的自主权，根据“不同国情”及优先事项，结合不断变化的温室气体排放情况、脆弱性、能力和发展水平，以及缔约方大会提供的有关指导意见，使国家自主贡献的范围和内容各不相同。在区别性减缓规则方面，《巴黎气候变化协定》不再为缔约方规定实质性减排义务的分配制度，只是在减缓目标的选择上进行很小程度的区别性限制，发达国家、发展中国家、最不发达国家和小岛屿发展中国家可以选择不同类型的减缓目标。在区别性适应规则方面，《巴黎气候变化协定》指出特别易受影响的是发展中国家，并突出了其地域性特点，提出结合当地条件和相关知识，因地制宜落实适应行动。由此，《巴黎气候变化协定》赋予了所有缔约方广泛的“酌处权”。

根据《巴黎气候变化协定》，缔约方有权自主决定在减缓、支持和适应方面作出努力的程度和优先事项，这为一国根据本国的能力和自然条件，在一定时间内采取过渡性措施提供了灵活空间，为特定的煤炭及化石行业改革提供了依据。

（二）公平转型是构建人类命运共同体的题中之义

“一带一路”倡议践行命运共同体理念，但是其在促进绿色发展方面仍面临着严峻形势。“一带一路”沿线国家劳动生产率普遍不高，沿线多数国家还处于通过大规模的资源消耗和污染排放来推动经济增长的阶段，如果没有国际合作的支持，多数“一带一路”沿线国家实现净零排放的难度很大。

根据联合国气候变化框架公约秘书处（UNFCCC）的最新公开数据，在64个“一带一路”沿线国家中，阿塞拜疆、白俄罗斯等22个国家已实现了碳达峰，其余的42个国家目前碳排放尚未达到峰值。无论是已达峰的国家，还是尚未达峰的国家，大都提出了有条件减排目标与措施。除这些国家自身设置的过渡性制度安排外，我国参与的互联互通项目，也要力争将最新的减缓和适应性技术带到沿线国家。

2021年9月，国家主席习近平在参加联合国大会一般性辩论时发表重要讲话，强调要“加快落实联合国2030年可持续发展议程，构建全球发展命运共同体”，指出“中国将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展”。2021年发布的《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书指出，中国秉承“授人以渔”的理念，积极同广大发展中国家开展应对气候变化南南合作，为广大发展中国家应对气候变化提供力所能及的支持和帮助。我国作为全球最大的清洁能源设备制造国家，将帮助广大发展中国家的能源供给向高效、清洁、多元的方向加速转型。因此，我国不仅要在国内发展绿色转型项目，更要通过国内、国际双循环将绿色低碳发展项目、技术和管理延伸到海外，推动绿色低碳国内外同步发展。

（三）公平转型是碳中和时代保障生存权和发展权的必由之路

碳排放权是权利主体为了生存和发展的需要，由自然或法律所赋予的向大气排放温室气体的权利，其实质是权利主体获取一定数量的气候环境资源的使用权。首先，从碳排放权本身来看，这种权利涉及国家和个人的生存和发展。以用电为例，2020年发达国家人均用电量在5000千瓦时以上，非洲国家人均用电量不足500千瓦时。工业化发展需要大量能源支持，在世界能源结构中，最稳定成熟的电力结构依然以煤电为主，如果碳排放权被“一刀切”地严格限制，将阻断国家和个人的发展权。其次，考虑到在成熟度、稳定性和价格方面的可获取性，传统能源在一定区域和时间范围内仍有存在的必要性，这种情况需要纳入过渡性制度安排。最后，由于产业结构、发展阶段的差异，各国对绿色转型的产业界定、区域规划、技术标准均存在一定差异，各国实现自主贡献的重点行动和具体技术措施也是多元的、复杂的和动态的。国家、多边国际机构和企业均享有一定的绿色转型空间和酌定权，这也是对绿色转型主体生存权和发展权保障的现实考量。

从具体转型过程来看，受转型影响的个人享有保持体面工作和有尊严生活的权利。2015年，国际劳工组织指出，向具有环境可持续性的经济公正转型……需要得到妥善管理，并为实现人人体面工作、社会包容和消除贫困的目标作出贡献。如果管理得当，向具有环境和社会可持续性的经济转型可以成为创造就业、提升就业、实现社会公正和消除贫困的强大推动力。同时，绿色公平转型如果管理得当，向环境和社会可持续经济转型可以成为创造就业、促进社会正义、消除贫困的有利契机。

三、跨境投融资中公平转型的现实需要

从需求侧来看，东道国基于资源禀赋、发展阶段因素，对部分非绿色能源项目仍然存在需求。从供给侧来看，我国企业从“高碳”行业技术向低碳领域转型发展尚需要时间和空间，政策制定需要关注“走出去”企业的生存和发展现实，构建过渡性制度十分必要。

（一）东道国发展需要保留部分“高碳”项目

我国“走出去”企业开展投资项目建设的东道国多数面临能源结构低碳化的问题，但是很多国家尚不具备全面发展新能源的自然条件和技术水平，特别是富煤贫油的国家，短期内对煤炭化石能源还有严重依赖性。例如，印度尼西亚国家电力公司发布的2021—2030年发展规划要求国内以提升可再生能源比例的方式实现碳达峰，计划到2030年可再生能源项目装机新增20.9吉瓦，在全部新增发电装机中占比达51.6%。虽然地热发电和油气发电有一定的市场空间，但是考虑到成本、稳定性以及保护本国森林等问题，煤电一体化的坑口电站仍然会保持一定的比例。该规划同时指出，要平衡好能源转型的三个方面：一是供应安全，电力供应不能严重依赖单一能源；二是可持续性，发展可再生能源和其他低碳能源的节奏要适度；三是可负担性，即能源供应应基于项目所在地的自然资源优势和人口需要量身定制，因地制宜选择最合适的能源组合。

（二）新能源在短期内无法实现完全替代

现有技术条件下的各类新能源尚有其弊端，如光电能源在夜间难以为继，水电能源对地域条件要求很高且有季节波动性，风电对气候条件要求较高。目前，新能源的持续性和稳定性存在局限，在能源结构中只能占部分比例。在当下传统电网和基础设施条件下，考虑更新成本和节奏、新能源技术的成熟度，仍然需要较长的过渡期和资金支持安排。

（三）中资企业绿色转型发展需要过渡性安排

在“3060”目标下，我国企业也面临技术升级、工艺流程革新等问题，绿色制造业、绿色安装、绿色项目开发的转型需要过渡性安排。以电力企业为例，我国煤电企业所具有的超超临界技术，碳排放的控制能力所能达到的技术标准，对东道国节能减排具有一定的贡献作用，如果后续通过碳捕捉、碳封存等技术进一步控制碳排放，有望升级为绿色发电项目。我国诸多类似的电力企业在国际上居于领先地位，这些电力企业也面临转型到新能源电力领域的时间、技术革新资金支持、大量的人员培训和安置等社会问题。

（四）存量海外项目的持续发展需要过渡性安排

已经在建或进入运营期的“高碳”项目虽然面临未来项目价值降低、转卖难等风险，但是保持持续运营仍十分重要，需要出台相应的过渡性政策安排，保持稳定政策和资金支持，避免用“一刀切”的方式来满足碳减排的要求。

（五）大量跨境“非绿”转型项目融资需要过渡性安排

在碳中和背景下，海外市场仍存在大量传统的非清洁、非绿色、非低碳市场需求。为了适应和支持可持续发展产业并满足其融资需求，金融机构在提供绿色产品和服务的同时，需要对“棕色”业务设置相应的过渡性安排以满足市场需求，通过融资促进市场主体加速推进低碳转型。

四、跨境投融资中转型金融的驱动作用

实现公平转型不仅涉及政府、企业、利益受损方以及其他利益相关方等多个主体，还涉及这些利益主体之间的互动关系，妥善处理这些互动关系对保障绿色公平转型有重要的作用。其中，金融贯穿着多种利益关系，转型金融用市场化、灵活的方式助力“双碳”目标实现。

在大多数国家，只有少数经济活动的碳排放为零或接近零。对于高排放活动，有的已经有可行的低排放或零排放解决办法，有的在合理期限内能够找到可靠的解决办法或者正在研发替代性方法，但后者常常不满足“绿色”标准的要求，获得绿色金融支持面临障碍。因此，支持此类“非绿”经济活动的金融工具——转型金融（Transition Finance）应运而生。

转型金融是一个新概念，不同的机构和组织有不同定义。本文将转型金融定义为可助力普通的、非绿色的经济活动实现低碳转型与可持续发展的金融服务，包括公共和私人资金、各类转型金融产品以及促进转型的金融制度安排。

在金融支持绿色转型的过程中，转型金融工具通过市场化机制，采用事前评估、事中监督管理和事后评价的方式，向采用最佳方法的绿色商业模式或社会转型活动配置优质资源，向政府和利益相关方传导公平价值。具体而言，转型金融在公平转型方面可以发挥以下作用。

（一）转型金融的灵活性使更多“非绿”项目获得转型支持

转型金融具有较大的灵活空间，支持对象可以是碳密集或高环境影响的“棕色”项目。国际上，转型金融根据各国国情赋予不同国家操作的灵活性，如2020年气候债券倡议组织（CBI）和瑞士信贷银行联合发布的《为可信赖的低碳转型提供金融支持》提供了一个具有包容性的分析框架。该分析框架认为，对于一些高碳排放的经济活动，转型的关键在于确定可行的低碳 /零碳解决方案，并依照合理的时间安排推动实施。该分析框架将经济活动细分为五类：（1）近零排放类，已经达到或接近零碳排放的经济活动，可能需要进一步脱碳，但不需要重大转型，如风力发电和太阳能发电；（2）零碳转型类，已明确达到1.5摄氏度温控目标的脱碳实施路径，但2050年后仍需开展的经济活动，如水力发电、航运类活动；（3）不可转型类，目前未明确可达到1.5摄氏度温控目标的脱碳实施路径，但2050年后仍需开展的经济活动，如化石能源发电；（4）暂时过渡类，当前需要开展但应在2050年前逐步淘汰的经济活动，如城市垃圾发电类经济活动；（5）搁浅类，无法与全球变暖气候目标保持一致、但具有低碳替代方案的经济活动，如采用碳封存技术发电。第二类至第五类经济活动或长期与气候变化目标一致，或在中短期可为减排作出重大贡献，可被贴上转型标签。这一分析框架使更大范围的经济活动能够适用于更多的金融产品。

（二）转型金融的约束条件推动企业绿色转型

转型金融要求企业遵循以下技术规范和约束框架：（1）有明确的用于支持气候转型和环境改善的目标、路径和治理方针；（2）有确定的技术方案，最终目标要实现净零排放；（3）有以科学为基础的评价指标和绩效考核；（4）要保持透明度，有规范、持续的信息披露，确保外部约束等。这些要求对提高企业治理、气候风险管理水平和完善绿色技术具有促进作用。

（三）转型金融为跨境投融资汇聚资金合力

许多发展中国家面临保持经济发展和实现低碳转型的双重任务，在能源结构调整，碳捕捉、利用与建设领域，以及传统行业绿色技术转型升级方面需要大规模资金支持。金融部门可以发挥关键作用，尤其在跨国项目投融资中，需要公共部门、多边金融机构以及私人资本的共同参与。在2018年《联合国气候变化框架公约》第24次缔约方会议上，管理资产总额达6万亿美元的120多家机构公开承诺提供公平转型资金和服务。

五、跨境投融资中转型金融的应用实践

（一）绿色融资标准体系中的过渡性安排

绿色标准体系是绿色金融发展的基石，是项目分类管理和风险管控依据。当前，绿色分类目录中关于转型金融的类目尚在发展中。南非、日本、加拿大、哥伦比亚、新加坡等国正在根据本国特点和产业结构，研究制定包含转型标准在内的绿色分类标准。新加坡将参考国际标准制定国内绿色分类标准，纳入原本不是绿色、但正在向绿色转型的经济活动。加拿大标准委员会表示，国际通行的绿色标准不承认一些自然资源行业是“绿色”或“正在转型中的绿色”，因此急需一套“加拿大制造”的绿色分类标准，避免这些部门被排除在绿色进程之外。智利、南非计划在制定绿色分类标准时，结合国内产业结构，优先考虑采矿业的转型发展。

欧盟于2021年4月颁布的《欧盟可持续金融分类方案》虽然没有对转型金融作出定义，但是对转型活动作了间接界定：“当在技术和经济上没有可行的、为减缓气候变化作出重大贡献的低碳替代性活动时，要开展包括逐步控制温室气体特别是固体化石燃料的排放以及以下领域的活动：一是温室气体排放水平符合该部门或行业的最佳表现；二是不会妨碍低碳替代品的开发和部署；三是考虑到这些资产的经济生命周期，不会导致碳密集型资产的锁定。” 从欧盟界定的标准看，转型活动指为缓解气候变化作出重大贡献的活动，涉及的行业主要集中在农牧、水泥、钢铁、铝业、基础化工、部分非煤能源、交通运输领域。当然，转型活动的认定还必须符合相关技术筛选标准。

（二）可供选择的转型金融产品

转型债券和可持续发展挂钩债券是跨境投融资中可供选择的重要转型金融产品。转型债券，也称气候转型债券，是一种帮助被排除在现有绿色融资市场之外的“棕色”企业绿色经营活动转型的融资工具。与绿色债券应用于已经在减少温室气体的产业（如可再生能源）不同，转型债券主要针对今天不是绿色、未来也不可能完全是绿色，但在采取积极的措施后会变得更加可持续的“棕色”产业，如采矿业（尤其是对低碳经济至关重要的矿物，如锂和钴）、重工业（如水泥、铝、铁、钢、化工）、公用事业（如电力、天然气、水、电缆、电信），以及交通运输行业。转型债券在国际投融资领域已经有了广泛应用。为了规范国际金融债券市场，2020年12月国际资本市场协会（ICMA）发布了《气候转型金融手册》，为转型债券发行提供了指导。

应对气候变化的融资工具统称为可持续金融。国际上的可持续金融发展融资工具主要为GSSS系列债券（即绿色债券）、社会债券、可持续债券，以及可持续发展挂钩债券（SLB），四种债券的用途范围依次逐渐扩大。未达到绿色标准的经济活动，在逐步取消高碳排放业务、进行低碳转型过程中的融资需求，可通过发行SLB实现。SLB将债券条款与发行人可持续发展目标相挂钩。其挂钩目标包括关键绩效指标（KPI）和可持续发展绩效目标（SPT）。SLB的类型比较多元，涉及联合国可持续发展目标等17大类中的多个领域目标，募集资金可用于一般用途，无特殊要求。

转型债券和SLB的相同点在于发行人的最终目的均是将其融资战略与气候转型战略、脱碳轨道相结合，对发行人的相关信息披露要求较高；两者的区别在于，转型债券更聚焦于气候变化应对，SLB所挂钩的目标范围更广，包括但不限于应对气候变化和减碳转型，其实际应用更具灵活性。

（三）跨境融资保险中的过渡性制度安排

官方支持出口信用机构（ECA）一方面紧随气候战略和具体政策要求，出台本机构的脱碳政策，另一方面制定既符合温室气体减排总路径，又兼顾本国出口转型进度和发展中国家能源转型进程实际需求，而不是单纯地“一刀切”。

1.引入例外规定，逐步取消支持化石燃料业务

英国、法国、德国、加拿大等国家的ECA，在政府政策指导下出台了紧密匹配政府要求的脱碳政策。

以英国出口信用担保局（UKEF）为例， 2020年12月，英国宣布，除特殊情况外，英国政府将尽快停止向海外化石燃料能源业务提供任何新的直接资金或促进支持，同时将积极支持清洁能源行业出口。UKEF同步推出“停止支持”和“例外情况”的脱碳政策方案。该方案涉及煤炭、石油和天然气三大化石燃料行业。根据该方案，UKEF不再支持新的海外原油、天然气和动力煤的开采、生产、运输、提炼和销售业务，以及化石燃料发电站项目，既有项目不受影响。但是UKEF通过明确被禁止支持的细分行业领域、配套制定详细的例外情况，以及为中小企业提供为期一年的政策豁免三种途径，确保相关业务平稳过渡和转型。其中，可以继续提供官方支持的例外情况如下：

（1）促进能源或排放效率、健康/安全/社会/环境标准提高，能源市场改革的技术或治理支持；

（2）可以提高现有化石燃料资产运营的能源或排放效率、健康/安全/社会/环境标准的出口或海外投资，前提是能够证明相关业务不会增加原本即将报废的资产的经济运行寿命；

（3）促进现有化石燃料资产退役，或转化为非化石燃料基础设施的规划和执行支持；

（4）燃气电站项目及直接相关的基础设施，前提条件包括项目所在国根据《巴黎气候变化协定》制定了可信国家自主贡献（NDC）目标以及2050年实现碳中和的长期脱碳路径；项目不会推迟或削弱该国向可再生能源的转型；项目无法用可再生能源替代，且关乎国家能源安全；项目遵循环境和社会标准的最佳实践；

（5）独立的柴油或燃气发电机，前提是在没有主电网连接或电网电力不可靠的国家或地区，使用可再生能源发电机或小型电网不具备技术或商务可行性，独立发电机是提供电力的唯一手段；

（6）用于烹饪和供暖的液化石油气，在一些国家或地区向可再生燃料转型成为可能之前，液化石油气在提供清洁烹饪和供暖方面发挥关键作用；

（7）燃气发电领域的碳捕捉和封存（CCS）以及碳捕捉、利用和封存（CCUS）项目，前提是项目能够在资产的生命周期内显著促进减排并支持向清洁能源转型；

（8）对例外情况进行动态评估和更新，以国家最新政策为指导，对具体情况进行逐案判断。

以上例外情况，考虑了现有化石资产退役、保障现有生产生活一定程度的稳定性、新能源的可替代性等现实需要，并作出了动态更新和逐案判断的灵活安排，这样的政策类目值得ECA参考借鉴。

2.争取财政专项安排，促进国家优势领域发挥转型作用

设置专项转型资金是部分ECA支持绿色转型发展的重要方式。根据2020财年政府预算安排，UKEF向海外买家提供的直接信贷安排总额不超过80亿英镑，其中20亿英镑专门用于拉动清洁增长行业出口。

2020年，丹麦政府从其设立的“绿色未来基金”中向丹麦出口信用保险机构（EKF）拨付140亿克朗（约23亿美元），专门用于支持环境科技出口、减排和促进能源转型。

2020年，韩国进出口银行（KEXIM）出台落实韩国绿色新政和数字新政全球化战略的专款资金安排，即2030年前为绿色转型和数字转型项目提供80万亿韩元（约700亿美元）的资金支持，重点支持储能系统/蓄电池、太阳能/风能、水力能源、未来交通四大类绿色行业。

3.借助金融产品，创新绿色转型激励措施

ECA为推进绿色业务发展，通过研发新产品、推出新服务、放宽融资条款条件、创新完善绿色促进激励机制，为绿色转型业务提供支持。

一是通过提高赔偿或承保比例提升对绿色业务的支持力度。荷兰安卓信用保险公司（ATRADIUS）官方账户于2019年推出“绿色标签”分类法，并为获得绿标的交易和项目相应放宽融资条款和条件，承保比例可从原先的70%~90%提升至95%。

二是加大对外国成分和当地费用的支持力度。德国裕利安宜保险公司（EH）官方账户于2020年推出“可再生能源特别计划”，对于可获得官方支持的可再生能源出口，外国成分上限由以往的49%提升至70%；为当地费用融资提供更多灵活性，免除外国买家须预先支付当地费用的负担。

三是降低本国成分要求，提供绿色交易和项目支持。法国国家投资银行（Bpifrance）于2021年1月启动“气候红利”激励机制，对适应和缓解气候变化有实质性帮助的可再生能源项目和绿色技术出口提供“气候红利”政策，将本国成分门槛降低至20%。

四是推出绿色产品和服务。日本贸易保险（NEXI）于2019年推出“绿色创新贷款保险”产品，以进一步撬动商业银行对绿色创新项目的资金支持。UKEF于2020年推出“转型出口开发担保”产品，为油气行业及其供应链企业落实转型计划提供流动资金担保，并通过利率调节机制激励企业完成既定转型目标。若企业未能完成既定目标，UKEF将上调贷款利率，并要求企业提交整改方案；若企业超额完成既定目标，加速了转型进程，UKEF将相应下调利率，给予更优惠的支持。

（四）公平转型基金中的过渡机制

1.公平转型基金方兴未艾

公平转型基金为受低碳转型影响严重的地区、行业和群体提供稳定的资金支持，致力于这些地区经济的多元化发展，对工人进行再培训和转岗、孵化新企业，避免因绿色转型致贫等社会问题，为社会向绿色转型提供了公平保障。

目前，欧美等发达国家已建立了公平转型基金，并形成了相关配套制度措施，为公平转型的实施提供了支撑。欧盟委员会2019年12月11日出台《欧盟绿色新政》，设立包括“公平转型基金”在内的公平转型机制，重点支持受低碳转型影响最大的、依赖化石燃料或碳密集型的地区和行业。美国出台了《帮助煤炭行业转型的指引》，通过六个步骤帮助煤炭地区脱碳转型。

转型基金的资金来源包括财政资金、社会非营利基金、社会捐赠等多种渠道。洛克菲勒家族基金和阿巴拉契亚资助者网络与其他六个基金会共同创立了一个公平转型基金，帮助受煤炭经济影响的社区转型发展。德国卢萨蒂亚结构转型基金来源于联邦政府注资，政府计划在2019—2034年每年向该基金注资1亿欧元，帮助卢萨蒂亚地区实现从高碳行业向绿色低碳领域转型。

2.以公共资金为基础的欧盟转型基金安排

欧盟的公平转型机制构建于三大公共融资支柱之上。一是基于公共预算的公平转型基金。2021年5月，欧洲议会批准了一个175亿欧元的基金，为可再生能源和数字创新等领域的投资提供资金。其中，欧盟2021—2027年预算共出资75亿欧元，欧元区经济复苏计划提供100亿欧元。二是基于“投资欧洲”（Invest EU）基金会的专项转型计划。该计划拟提供450亿欧元的投资，作为撬动资金，吸引私人投资。三是由欧洲投资银行提供的贷款安排。

计划安排25亿~300亿欧元的资金用于支持能源和交通、区域供热网络以及建筑物翻新或保温改造项目，资金纳入欧洲公共部门预算。然而，仅通过公共融资支持低碳转型远远不够，因此，国际金融市场上日渐形成以债券为主的转型金融类产品，弥补公共资金的不足。在配合转型金融债券等共同发起项目后，公平转型基金可待项目运行成熟后适时退出，从某种意义上说，这种“四两拨千斤”的功能对解决资金不足的问题具有积极作用。

六、结论和建议

（一）加强公平转型顶层设计，发挥政策引领作用

政府在制定绿色发展规划时，应将转型风险和安全保障纳入考虑因素中，充分考虑企业、金融机构和利益相关方转型的现实需要，立足不同区域和行业制定差异化的政策措施，反对“运动式”减排，避免“一刀切”。在国内层面考虑使用财政专项资金设置公平转型基金。在政策执行过程中，关注与利益相关方对话，保障弱势群体的权利。在跨境投融资领域，为绿色项目国际合作营造便利稳定的政策法律环境。

（二）强化转型制度安排，汇聚绿色资本合力

在金融分类管理体系中考虑有助于减缓和适应气候变化的“棕色”行业。在金融政策中制定过渡性规则，实行差异化的债券发行、信贷和保险政策，为具有促进绿色发展潜力的行业提供支持。根据市场需求，研发转型金融产品，组合发挥绿色信贷、绿色债券、绿色信托、绿色基金、绿色保险以及供应链金融的优势，不断拓宽绿色投融资项目的融资渠道，降低融资成本，保障项目安全。

（三）发挥国际组织和多双边金融机构的作用

在国际层面，除了通过私人和商业性资金对优质的、盈利性强的转型项目提供资金支持外，多边金融机构和国际组织应通过开发性、政策性金融和援助的方式，为转型需求迫切的发展中国家提供支持，并在政策方面提升气候资金风险容忍度。这将是国际融资体系改革的必要之举。一方面，发挥国际组织在公平转型领域的作用，在可持续发展、气候转型等机制中嵌入公平转型议题，推动发展中国家平稳安全转型。另一方面，充分发挥多双边国际金融机构在绿色投融资方面的引领作用，探索混合融资、无追索权融资、结构化融资等模式，吸引更多私人资本参与转型金融项目投融资，通过充裕的资本为绿色转型提供发展契机。

（原载于《海外投资与出口信贷》2022年第1期和第2期，参考文献略）

专家简介

■ 刘艳

北京国际经济法学会理事，国际法学博士，应用经济学博士后。现就职于中国出口信用保险公司评审管理部，从事信用保险实务和绿色金融建设工作。在研究领域，已出版两部专著《论发展权在国际投资协定中的实现》和《国际投资规则重构和风险管理》，后者荣获2021年度国家“商务发展研究成果”三等奖，在核心期刊、公开出版物等发表学术文章20余篇。在融资保险实务方面，具有多年海外市场开发、海外基础设施等领域的项目推动经验。

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