君泽君视角 | 浅论科学决策原则在政府投资项目中的落实-ESG跨境

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政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。因此，政府投资项目与一般投资项目不同，它是以政府财政基本建设资金为投资主体，主要集中在为社会提供公共产品（即为公共事业所需的非盈利）的项目，项目普遍具有投资大、风险大、影响大，管理程序严格，社会舆论普遍关注的特点。

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科学决策原则是法定要求

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政府投资项目的决策是政府投资的前提，决策行为直接关系到政府投资项目预期结果的实现和公众的切身利益，如果决策不科学，那么决策失误就会增加，进而导致决策风险的发生。科学决策也称理性决策，是相对经验决策而言的。科学决策是指在科学的决策理论指导下，以科学的思维方式，应用各种科学的分析手段与方法，按照科学的决策程序进行的符合客观实际的决策活动。

无论是国家层面还是地方政府就规范政府投资行为都出台了相应的法规，1993年公布的《中华人民共和国科学技术进步法》是首次规定科学决策原则的法律，而2019年7月1日起施行的《政府投资条例》（国令第712号，以下简称《条例》）是首次规定科学决策原则的行政法规。

（一）科学决策的体制和机制

对于政府投资决策的体制和机制，《条例》主要从四个方面作了规定：

1、确定政府投资的投向。

2、明确政府投资资金的来源以及对资金的约束。

3、明确政府投资的方式。

4、明确了政府投资主管部门和其他有关部门依照条例和本级人民政府规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。

（二）科学决策的方法

《条例》明确了政府投资决策需要统筹考虑的五个要素：一是国民经济和社会发展规划；二是中期财政规划；三是国家宏观调控政策；四是财政收支状况；五是不同项目和不同类型的政府投资资金。

在投资之前对拟投资项目有关的自然、社会、经济、技术等进行调研、分析、比较以及预测建成后的社会经济效益，在此基础上，综合论证项目建设的必要性，财务的盈利性，经济上的合理性，技术上的先进性和适应性以及建设条件的可能性和可行性，从而为投资决策提供科学依据。

（三）中介服务机构、专家、公众在科学决策中的作用

在政府投资的审查环节，《条例》明确规定，对社会经济发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目，投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上做出是否批准的决定。

在后评价环节，《条例》规定，投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家有关规定委托中介服务机构，对有代表性的已经建成的政府投资项目，进行评价。评价方式包括参与项目建议书，可行性研究报告、初步设计、专题报告的编制，前期工作文件的评议、论证，以及对报送政府审批项目进行评估等。

《条例》关于中介服务机构、相关专家和公众参与的规定，为发挥“智囊团”在决策中的作用提供了法律依据。专业人员参与政府投资项目决策主要有两种，一种是法定参与，《条例》明确规定在前期工作、政府审批和后评价环节中应有中介机构和专家参与；另一种是自由参与。信息公开制度为包括专家在内的公众自由参与项目，对政府投资项目提出意见和建议提供了可能。

（四）现代科学技术和科学方法的运用

以互联网技术为依托的在线审批监管平台体现了现代科学技术和科学方法在政府投资项目科学决策中的运用。《条例》第10条及第28条明确了通过投资项目在线审批监管平台实现政府投资项目信息共享，采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查。通过信息技术在政府投资项目管理中的应用，提高信息公开程度，极大地方便了相关方参与项目、提出意见和反馈信息，促进了政府科学决策。

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如何落实科学决策原则

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从公开的媒体报道中，不乏因政府决策失误导致项目发生风险甚至投资失败、造成巨大的资源浪费和经济损失的案例。例如，2014年5月12日《法治日报》报道：“浙江省杭州市就九峰矿区拟建垃圾焚烧厂项目未进行社会稳定风险评估，引发邻避效应，导致群体事件发生。”腾讯网报道：“珠海有轨电车1号线于2013年正式动工，项目约8.9公里的路程，耗资26亿元，2017年10月正式运营，2021年1月停运，运营不到4年，将被拆除。据珠海有轨电车《工程可研报告》预测，项目每日每公里运力强度是7700人次，但截至2020年底，其实际运行结果为每日每公里372人次，仅为预测客流强度的二十分之一。2017年至2020年运营期间，有轨电车1号线财政补贴拨款超过1.7亿元，电车运营出现严重亏损。” 这些项目出现问题主要是因为没有保障市民的知情权、参与权，项目决策者主观随意性大，不因地制宜，不全盘考虑规划，对项目的各种风险因素没有充分评估，归根结底是没有遵守科学决策的原则。

笔者认为，要实现科学决策，关键在决策思维、决策程序和决策主体责任三个方面实现根本的转变。

（一）依据信息数据，转变决策思维

由于大数据技术的高速发展，通过数据分析形成大数据驱动的决策，将决策中可能涉及的各个影响因素进行分解和量化，用量化的结果作为决策的依据，这是科学决策的重要依据，是对更多地依靠主观思维的传统经验决策的提升转变。随着大数据技术的更广泛深入的应用，政府投资项目的决策应该从过去的经验驱动转变为大数据驱动的决策。

（二）遵循《条例》要求，规范决策程序

根据《条例》第9条的规定，在项目决策阶段，项目单位应做好以下工作，防范风险。

1、项目前期的深入调研

政府投资项目的提出，往往都有其特定的政治、经济或社会生活背景。从简单而抽象的建设意图到具体复杂的工程建成，离不开项目策划，而前期调研又是项目策划的基础性工作。项目项目单位应该深入项目拟建地点进行调查研究，探讨项目的必要性与可行性。通过调查研究和召开专家论证会、相关部门办公会等形式反复讨论，项目的建设轮廓进一步清楚，必要性和可行性进一步明确，为项目的科学决策提供依据。

2、项目立项审批的合规性审查

政府投资项目的立项应符合以下基本要求：项目应当按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则，实行全面规划、合理布局、综合管理、配套建设；符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准；符合国家法律法规的其他相关要求。

《条例》第11条明确规定投资主管部门或者其他有关部门应对对“项目建议书、可行性研究报告、初步设计及投资概算”进行合法性审查。

3、项目规划审批的合规性审查

如果政府投资项目是建设工程类项目，还应进行相应的规划审批。政府投资规划审批制度，是城乡规划行政主管部门实施行政许可的重要环节，具体包括对“一书两证”审批和工程设计方案合法性审查。

“一书两证”，即《建设工程选址意见书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，是城市规划区内，经城市规划行政主管部门审定，许可建设各类工程的法律凭证。

4、委托出具社会稳定风险评估报告

社会稳定风险评估，是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。旨在有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险，确保重大事项顺利实施。

鉴于政府投资项目对社会影响重大，往往涉及民生、环境、区域发展等重大事项。项目单位应委托中介机构帮助政府出具社会稳定风险评估报告。

5、委托出具法律意见书

法律意见书是律师提供法律服务的一种综合性书面文件，其内容包括向项目咨询者提供法律依据、法律建议以及解决问题的方案，为咨询者的决策提供具体、明确、可靠的参考意见。

（三）完善中介机构、专家、公众等参与决策的机制

政府投资项目的决策程序中，中介机构起着重要的作用。因此，一方面在制度上要严肃项目决策程序，明确各相关机构在决策程序中的责任；另一方面，要重点规范中介机构，要与中介机构的咨询水平、信誉挂钩，对中介机构的服务实行政府采购。

制定完整的专家评议政府投资项目管理办法，对项目评议的启动、评议程序、专家选择、专家意见要求等做出规定，防止专家评议流于形式。

建立公众参与公共领域政府投资项目的配套制度。公众参与在政府投资项目决策过程，不仅可以减少因政策问题给工程建设带来的各种干扰，而且公众参与的普遍性与有效性关乎现代政治的进程。因此，真正发挥公众参与政府投资项目的作用，应就公众参与的时点、公众参与的方式、可参与公众的范围、公众意见的收集和反馈等建立配套制度。

（四）明确决策主体责任，建立决策失误追究机制

首先，必须明确各相关决策主体的责任。对于中介咨询机构，必须要保证咨询报告的真实、客观与科学；对于咨询报告的委托部门，必须要保证向咨询机构提供有关基础资料的真实性；对于项目的上报单位或部门，必须要保证上报资料的真实性；对于决策或项目审批部门，必须按照国家建设程序，根据国家的相关决策依据，进行科学的项目审批与决策。

针对不同部门的特点，建立不同的处罚与责任追究制度。对于中介机构，根据问题的严重程度，可分别进行经济惩罚，降级或吊销机构与相关人员执业资格，追究负责人刑事责任等；对于项目上报部门或使用部门，应针对具体办事人员以及负责人进行必要的行政处分，并需投资主管部门与人事、纪检监察部门联合实施；对于决策或审批机构的责任追究，也应以行政处罚为主。

其次，建立决策失误追究机制。具体由上级行政管理机构或审计、纪检监察机构等负责。

结论

综上所述，政府投资事关经济社会发展全局，涉及到社会公众的切身利益。政府投资项目的决策是基础，如果项目决策不科学，没有充分估计考虑各种风险因素，从而导致项目失败，给国家或地区造成沉重的财政负担，社会影响恶劣、毁损政府形象，同时给资源环境造成破坏污染，甚至是整个生态系统的严重失衡。所以，政府投资项目能否实现科学决策直接关系到项目能否顺利推进、实现政府的投资目标。

邱小飞

北京市君泽君（珠海）律师事务所 执行合伙人

邮箱：qiuxiaofei@junzejun.com

邱小飞律师先后就读中南财经政法大学、武汉大学、澳门大学，获法学博士学位。长期从事行政法律、基础设施及公用事业、房地产开发与建设工程等领域法律实务，为地方政府的重大投资项目提供全过程法律服务。

历任珠海市行政复议委员会非常任委员，珠海仲裁委员会仲裁员，华南国际经济贸易仲裁委员会（深圳国际仲裁院）仲裁员，珠海市人大、政府法律顾问，广东外语外贸大学法律硕士生导师。

编著有《对外贸易法理论与实务》，公开发表《试论有限责任公司未出资股东的资格认定》《行政垄断问题研究》《土地权与农民土地权益保障研究》《律师执业尊严保障研究--以澳门律师执业规范为参照》等论文。

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