美国制裁观察｜《防止强迫维吾尔人劳动法案》的应对建议【走出去智库】-ESG跨境

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6月21日起生效的美国《防止强迫维吾尔人劳动法案》，包含一项核心概念为“可反驳的推定”的制度，即除非得到美国当局的无强迫劳动认证，否则一律推定凡在新疆制造的产品均使用了强迫劳动并禁止进口。

走出去智库（CGGT）特约法律专家、卓纬律师事务所顾问刘向东指出，从美国海关和边境保护局（CBP）的指引要求来看，需要准备的认证文件涉及货物的整个供应链方面信息，而且主要也只能由出口商和制造商提供，往往需要数月时间才能准备齐全，可见，美国政府这次给中国出口企业甩过来一个巨大的、难以承重的包袱。当前的强迫劳动已成为欧美国家对我国经济实施打击的新政治工具，远远超出法律解决贸易问题的范畴，如诉讼我国企业胜诉的几率非常低。

中企如何应对《防止强迫维吾尔人劳动法案》带来的影响？今天，走出去智库(CGGT)刊发卓纬律师事务所顾问刘向东的文章，供关注美国制裁的读者参阅。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

2022年6月21日正式生效的美国《防止强迫维吾尔人劳动法案》，将会给众多出口货物至美国的中国企业带来严重不利的影响，如果货物被美国海关认定为部分或全部在中国新疆地区开采、生产、制造，根据美国《1930年关税法案》第307节（19 U.S.C. § 1307）的规定，将被禁止进入美国，除非美国海关和边境保护局（简称CBP）的局长认为，进口商已经有清晰并令人信服的证据能够证明该货物没有使用过强迫劳动。法案使用了可反驳推定规则（Rebuttable Presumption）。这里的禁止进口包括货物可能被美国海关扣留，退运或没收。

一、法案生效将给我国出口企业带来哪些额外的新要求

实际上，这部法案在大约半年前（即2021年12月23日）已由美国拜登总统签署，在过去的近180天的时间中，美国政府成立的“强迫劳动问题特别工作组”向美国公众发布纪事公告来征求法案实施意见，举办多方人员参加的新疆强迫劳动听证会，向国会提供执法方案。仅在本周一，即美国时间2022年6月13日，美国海关和边境保护局CBP才在网上公布《进口商操作指引》（CBP’s Operational Guidance for Importers），为美国进口商进行方案中的可反驳推定做准备。美国进口商仅有一周时间来为即将进口的中国货物准备书面材料，而且指引中要求的材料远非短期内能迅速搜集完成。所以，该法案在下周二生效后，必然将给美国海关和中国出口企业带来很多混乱。

根据CBP的《进口商操作指引》，如果美国进口商认为货物并不属于该法案的执法范围，应该准备如下文件来证明货物来自非中国新疆地区，与法案上的实体没有关联：

1.供应链溯源信息，包括供应链的详细描述，供应商的具体情况和所扮演的角色，供应商承诺书；商品信息，包括采购订单，包装信息，物料信息，库存信息，原产地证明等；有关采矿，生产商或制造商信息等；

2.证明货物并非产自新疆的信息，即货物供应链信息。

如果进口商认为货物不涉及强迫劳动，需要向CBP申请法案推定豁免(presumption exception)的，则需要准备如下文件：

1.供应链尽职调查资料，包括能展示与供应商合作的详细文件，强迫劳动风险评估，供应商行为守则，对供应商的尽职调查报告等；

2.供应链管理措施，包括防止强迫劳动风险的风控措施，会计审计文件等；

3.证明货物未使用强迫劳动进行生产制造，包括供应链地图，工人信息及工资信息等。

对于货物为棉花、多晶硅和西红柿的进口商，《进口商操作指引》附录中详细列明需要的针对性文件。

从以上CBP指引要求来看，需要准备的文件涉及货物的整个供应链方面信息，而且主要也只能由出口商和制造商提供，往往需要数月时间才能准备齐全。可见，美国政府这次给中国出口企业甩过来一个巨大的，难以承重的包袱。

美国CBP还在网上声明，根据法案要求，将公布强迫劳动执法工作小组战略，为进口商提供额外指引。

如果回到《防止强迫维吾尔人劳动法案》，法案中曾明确要求美国国务卿向国会相关委员会提供新疆强迫劳动有关的报告，包括使用或从新疆强迫劳动获益的中国企业清单，进口该类新疆货物的外国人名单。目前，美国政府已公布相应的制裁企业名单。

二、回溯法案出台背景

当然，我们常说，山雨欲来风满楼，冰冻三尺非一日之寒。美国海关对中国企业货物以强迫劳动的名义实行的扣押始于2021年6月，当时美国CBP对我国企业合盛硅业（鄯善）有限公司实施了暂扣令（WRO），扣留该公司及其子公司制造的硅基产品，或源自、使用这些硅基产品生产的材料和货物。同日，美国商务部BIS将五个新疆企业包括合盛硅业（鄯善）有限公司，新疆生产建设兵团等列入实体清单，禁止向其出口、再出口或国内转移任何受美国EAR管控的物项（包括硬件、软件及技术），理由是他们存在“参与、接受或使用强迫劳工”的现象，并对“侵犯新疆维吾尔族及其他少数民族人权”有贡献。

更早之前，自2018年开始中美贸易战以来，美国国务院、商务部和财政部等对我国企业和个人采取了大量与新疆有关的制裁措施。如美国国务院宣布对部分涉及新疆事务的中国政府和党员实施签证制裁；美国商务部工业和安全局将几十家中国企业包括高科技企业列入实体清单，禁止他们进口美国产品和技术，中断科技交流；美国财政部将新疆生产建设兵团现任及前任多名领导人列入特别指定国民名单（SDN），包括新疆生产建设兵团，新疆维吾尔自治区公安厅实施冻结资产等金融制裁和签证制裁。

我国政府从去年开始采取了一系列反制措施，包括出台《中华人民共和国反外国制裁法》，对美国、加拿大、英国和欧盟有关机构、人员和实体实施制裁；发表《新疆各民族平等权利的保障》白皮书和《新疆的人口发展》白皮书等等。我国外交部发言人多次重申，美国故意制造散播关于新疆“强迫劳动”谎言，目的就是为了把中国从全球供应链产业链中排挤出去。

三、我们的观点和建议

具体到企业的运营或出口规划，我们认为在当前形势下：

1.原计划出口美国的企业首先要确定自身是否属于美国海关重点执法的新疆棉花、番茄、多晶硅行业内的企业，美国劳工部已在去年6月将中国多晶硅放入到“童工或强迫劳动生产的商品清单”，禁止美国海关进口，并积极与美国进口商沟通货物能否顺利通关。如果不能或可能性较小，可及时调整出口计划，避免被美国海关扣押后的各种经济损失和纠纷；

2.对于不属于美国海关执法范围，不涉及新疆劳工或新疆生产制造的出口企业，为保证未来顺利出口，可以根据美国海关要求准备相应的文件资料，但在向美国进口商提交材料时，应遵守我国关于企业数据信息出境相关的法律要求，避免涉及国家安全相关的信息出境。同时可修订与美国进口商合同中的部分条款，如终止条款，保证条款，不可抗力条款，赔偿条款等，增加企业自保能力；

3.据我们了解，企业内供应链合规和劳动合规是欧美跨国企业传统的合规领域，其中早已包含禁止使用强迫劳动和童工等内容，很多大型企业运行多年并形成了成熟的机制，在国际商界互认度很高。我国出口企业可以借此机会建立完善的供应链合规和劳动合规体系，从根本上保证企业的产品可溯源，保证劳动用工完全符合中国和国际劳动组织的劳动用工标准。对企业而言，这是一项系统工程，也是提高管理水平的机会；

4.根据《防止强迫维吾尔人劳动法案》，美国已成立由国土安全局局长牵头的跨机构强迫劳动执法工作小组，并会在近期出台强迫劳动执法策略(Strategy);企业如果遇到被美国政府无理执法，可以向美国有关当局提出申诉，但是，当前的强迫劳动已成为欧美国家对我国经济实施打击的新政治工具，远远超出法律解决贸易问题的范畴，我国企业胜诉的几率非常低，所以企业应多方面衡量利弊，慎重做决策，避免冒进带来更大损失。

来源：北京卓纬律师事务所

专家介绍

刘向东

走出去智库（CGGT）特约法律专家

卓纬律师事务所顾问

业务领域：出口管制，经济制裁，海关合规

有多年从事贸易合规事务的经验，曾在两家中外大型跨国企业负责贸易合规与经济制裁管理工作，帮助企业从无到有建立贸易合规体系，培养合规团队，组织实施贸易合规IT工具，合规培训、进行贸易合规内审等工作。对于美国，欧盟和中国贸易管制法律和经济制裁法律制度在企业的运作有着丰富的实践经验，曾承担所在企业与美国政府及其合规监管团队的重要沟通职责，也曾处理所在企业出口管制合规监管、海关稽查等重大合规事项。

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