中日观察 | 日本《经济安全保障推进法案》解读【走出去智库】-ESG跨境

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今年5月，日本首相岸田文雄力推的《经济安全保障推进法案》获日本国会批准正式成为法律。日本《每日新闻》称，该法案旨在与欧美国家协调，减少对中国及俄罗斯的经济依赖程度。

走出去智库（CGGT）观察到，虽然中国已连续14年成为日本最大贸易伙伴，但在中美摩擦加剧的背景下，日美经济合作近年来却不断增强，于今年7月召开的“日美经济政策磋商委员会”会议将进一步加强日美经济联盟。在美国调整亚太战略并不断斡旋下，此次日本加强经济安保政策将打击中日经济交流，或将成为中日经济领域出现摩擦的前兆。

日本《经济安全保障推进法案》有哪些规定？今天，走出去智库（CGGT）编译贝克·麦坚时国际律师事务所的相关文章（原文链接见文末），供关注中日经济合作的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、有意确保特定关键材料或原材料等稳定供应的个人或公司可制定“安全供应计划”，包括建造新的生产设施、供应来源多样化、储存、生产技术开发和/或替代材料开发，然后，安全供应计划必须提交给负责的部长并由其认证。

2、该法案第49条至第59条为关键基础设施引进关键设备或委托维护/管理关键设备，仿照美国和德国关键设备系统的初步审查制度。

3、拥有可能属于受秘密专利制度管辖的技术领域的发明公司，在提交专利申请之前需要仔细考虑限制的成本，并决定是提交申请还是将发明视为商业秘密。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

2022年5月11日，日本国会批准了《经济安全保障推进法案》 (简称“法案”)。该法案的主要内容包括建立：(一)确保关键材料稳定供应的系统，(二)确保使用关键基础设施稳定提供服务的系统，(三)支持关键技术发展的系统，以及(四)秘密专利系统。该法案将于2023年2月18日或之前生效。

该法的目的和基本政策

该法案由七章99条和若干补充条款组成。其目的是“全面有效地促进与确保国家安全有关的经济措施”，建立下文解释的四个系统“作为确保国家安全的经济措施”。它还授权制定“通过综合经济措施促进国家安全的基本政策”。请注意，该法案谨慎地避免使用“经济安全”一词，而是宣布其目的是促进旨在确保国家安全的经济措施。

该法案要求政府批准一项关于实施综合经济措施的基本政策(“基本政策”)，并立即公布。必要时，日本首相可要求向相关部委/机构的负责人提供信息、解释和意见的文件，还可以要求报告所实施的措施。此外，该法案还包括一项条款，规定根据该法案所采取的监管措施具有必要性——“鉴于这些措施对经济活动的影响，在确保国家安全的合理必要范围内”。

确保关键材料稳定供应的系统

该法案规定了几项支持措施，旨在确保对日本公众的生存、日常生活和经济活动有重大影响的材料的稳定供应。

首先，政府将征求专家意见，并根据基本政策制定确保特定关键材料稳定供应的基本指南（“稳定供应指南”）。在内阁批准后，政府必须及时公布稳定供应指南。根据该法案，“指定关键材料”定义如下：“日本公众的生活和经济活动所必需和依赖的材料，主要是从外国采购的原材料，或从外国采购的原材料制造的，政府承认对于这些材料，确保稳定的供应对于防止外部活动损害国家安全尤为必要。”尽管内阁法令将进一步规定每种“特定关键材料”，但该法案的专家会议以医药产品和半导体为例，强调需要注意的一个重点是，“原材料、组件、设施、设备、装置和程序”（“原材料等”）不包括在法案下的“指定关键材料”定义中，因此将在产品层面制定规范。当然，支持措施包括产品和原材料等。

在内阁法令指定“特定关键材料”后，负责这些材料的部长将制定执行政策，以确保这些材料的稳定供应。预计具体的支持措施及其期限将被纳入实施政策。

有意确保特定关键材料或原材料等稳定供应的个人或公司可制定“安全供应计划”，包括建造新的生产设施、供应来源多样化、储存、生产技术开发和/或替代材料开发，然后，安全供应计划必须提交给负责的部长并由其认证。经认证后，个人或公司将有资格获得各种支持措施，包括：（i）对上述活动的补贴，（ii）对向个人或公司发放贷款的金融机构的利息补贴，（iii）日本财务公司向特定金融机构提供资金，（iv）购买将从事上述活动的中小企业（“SME”）新成立的公司的股份，和（v）向中小企业提供信用保险。

此外，如果负责特定关键材料的部长难以通过上述措施确保其稳定供应，部长可将该材料指定为“需要特殊措施的特定关键材料”，并采取必要措施，包括储备。在部长认为特别必要的情况下，部长可以转让、出借或以其他方式以低于当前市场的价格提供这些材料。如果由于外部行动造成的现有或潜在供应短缺，相关材料的价格大幅上涨，部长就可以如此处理。部长还可以要求其他部长调查征收反倾销税、反补贴税或保障措施的情况，即部长发现足够的证据表明，进口补贴或倾销的外国产品，或由于不可预见的事态发展而增加进口的产品，对日本产业造成了重大/严重损害。

部长还可要求个人或实体，包括部长管辖下的公司，提交关于特定关键材料或原材料等的生产、进口、销售、采购或储备状况的报告或其他文件。收到请求的个人或实体必须尽最大努力作出回应。据媒体报道，根据最初的法案，对未作出答复的个人或实体可处以不超过30万日元罚款的处罚。然而，由于执政党议员和行业团体的反对，罚款被取消，所需义务减少到尽最大努力。

本章下的大多数规定将在法案正式公布后九个月内生效（2022年5月18日）。

使用关键基础设施确保稳定提供服务的系统

该法案第49条至第59条为关键基础设施引进关键设备或委托维护/管理关键设备，仿照美国和德国关键设备系统的初步审查制度。这是新法的主要支柱之一。

政府首先制定有关确保稳定提供特定社会基础设施服务的基本准则（“稳定提供准则”）。然后，政府被要求在内阁批准后立即发布稳定条款指南。负责“特定社会基础设施企业”的部长将指定符合部长令规定标准的个人为“特定社会基础设施企业经营者”。特定社会基础设施业务经营者是指从事特定社会基础设施业务的人，他们的“特定关键设备”的功能停止或退化将危及特定社会基础设施服务的稳定提供，从而损害国家安全和公共安全。特定的社会基础设施企业在该法案已经指定的部门经营。预计指定的社会基础设施企业经营者将限于其运营超过一定门槛(如用户数量、国内市场份额等的企业)和缺乏可替代性(例如，由于地理、业务的特殊性等原因)。

在从其他企业经营者引进特定的关键设备或将关键设备的维护或管理委托给其他企业经营者之前，特定的社会基础设施企业经营者必须向对其业务拥有管辖权的部长提交一份计划。在部长收到计划之日起30天内，企业经营者不得引进或委托维护或管理关键设备。从部长收到计划之日起，部长可将这一期限延长至四个月。如果部长发现特定的关键设备可能被用作“特定的阻碍行为”的手段，则部长可以提出建议，要求申请人修改计划的内容或中止计划。如果接受建议的人没有正当理由不遵守建议，部长可以命令修改或中止计划。在未备案的情况下引进或委托维护/管理特定关键设备的人，在进行虚假备案或违反修改或停止令后，将被处以不超过两年的监禁和/或不超过一百万日元的罚款。总体而言，尽管该计划类似于根据《外汇和外贸法》对直接投资的审查，但处罚略轻，因为原则上基础设施企业经营者可以自由引进设备和选择供应商。新规定的出台完全是出于经济安全的考虑。

该法案在政府将如何以及从什么角度进行审查这一重要问题上模棱两可。然而，一份讨论法案草案内容的理事会会议报告指出，这些判断将基于供应商、外包承包商、设备供应链和分包商的信息。这承认了预先指定对国家安全至关重要的设备的局限性。理事会会议报告还指出，为了确保企业经营者的可预测性，政府应制定准则，尽可能清楚地描述审查的基本政策和标准。

关于指定特定社会基础设施运营商的规定，将在法案正式发布后一年零六个月内生效（2022年5月18日）。有关审查的规定将在正式公布后一年零九个月内生效。请注意，第52（1）条不适用于商业经营者，直至其被指定为特定社会基础设施商业经营者之日起六个月后。

支持关键技术开发的系统

第60至64条建立了支持关键技术发展的制度。

政府首先制定关于促进特定关键技术开发和成果适当使用的基本准则(“技术开发准则”)。在内阁批准后，政府必须立即公布技术发展准则。特定关键技术被定义为“对维持未来公共生活和经济活动可能至关重要的技术，其中不合理地使用所述技术、其开发中使用的信息或由于依赖使用从外国获得的此类技术的商品或服务而导致的外部行动而无法稳定使用这些技术，可能会损害国家安全和公共安全。”具体来说，政府目前认为太空、海洋、量子和人工智能技术是“特定的关键技术”。

负责为特定关键技术的开发提供政府资源的部长必须根据技术开发指南，在获得项目代表批准的情况下，为每个项目设立并任命委员会成员。理事会成员有义务努力提供必要的文件、解释和意见等，他们也有义务像公职人员一样保密。任何违反此义务泄露机密的委员会成员将被处以不超过一年的劳动监禁或不超过500000日元的罚款。委员会成员将决定如何处理研究成果。根据《工业技术促进法》第17条规定的四个条件，理事会成员可以获得知识产权，包括专利权。

此外，该法案还规定建立一个新的智囊团进行必要的研究，以促进特定关键技术的发展和研究成果的适当利用。预计该智库将于2023财年成立。

本章规定将在法案正式公布后9个月内生效(2022年5月18日)。

秘密专利制度

第65条至第85条建立了一个所谓的“秘密专利制度”，类似于大多数其他G20国家所使用的制度。如下所述，日本的新制度暂停了专利审查,包括日本专利局（JPO）和内阁办公室两个阶段的审查。

政府首先征求专家意见，并制定关于不披露专利申请的基本准则(“不披露准则”)。内阁批准后，政府必须立即公布保密准则。

日本专利局在审查专利申请时进行初步审查，确定其是否属于一个技术领域，在该领域中，发明如果公开，可能会由于外部行动而损害国家安全和公共安全（“特定技术领域”）。JPO然后在提交后的三个月内向内阁办公室发送相关专利申请（如果有）。申请人可要求初级专业人员将其申请发送至内阁办公室。由于初级专业人员每年审查约30万份申请，因此不会进行详细审查，而只会标记可能属于特定技术领域的申请，因此需要进一步审查。虽然具体的技术领域将由内阁法令指定，但预计除了核武器等单一用途技术外，仅将指定数量有限的两用技术。如禁止在外国提交属于特定技术领域的专利申请（第78（1）条），发明人可通过支付25000日元的费用，申请事先确定其发明是否属于此类技术领域。

在进行第二次审查(“安全审查”)时，内阁办公室考虑几个因素，如(1)一项发明，如果公开，是否可能因外部行动而损害国家安全和公共安全，以及(2)如果该发明被指定(“安全指定”)，对工业发展的潜在影响。在审查过程中，内阁办公室可要求相关政府机构或具有专门知识的外部机构提供文件、信息、解释和/或其他合作。内阁办公室原则上与相关部委的负责人协商。如果内阁办公室决定进行安全指定会发出通知，要求申请人提交描述发明管理条件的文件。申请人必须在收到通知后14天内提交文件。如果申请人未能这样做，内阁办公室将在给予申请人解释的机会后拒绝其申请。如果内阁办公室认为保护有关发明的信息是适当的，它将该发明指定为“受保护的发明”,并将安全指定通知申请人和JPO。每年都会审查安全指定期的延长。

一些限制适用于担保发明。例如，（1）不能放弃或撤回对有担保发明的专利申请， （2）申请人在实施发明之前必须获得内阁办公室的许可，（3）禁止披露发明的细节，（4）申请人有义务采取必要和适当的措施，防止有关发明的信息泄露， (5)其他企业经营者在处理有关发明的信息之前必须获得内阁办公室的批准，和(6)禁止向外国提交发明专利申请。政府将以支付“正常发生的损失”的形式对申请人的这些限制进行补偿。

本章规定将在法案正式发布（2022年5月18日）后两年内生效，但有关保密指南的规定除外。

企业关注的要点

1、建议制造或生产特定关键材料或原材料的企业考虑是否提交计划并获得认证。在作出这一决定时，他们应考虑制定安全供应计划、开展相关工作和报告义务的负担。一般而言，公司应考虑利用支持措施，以减轻与其业务战略相符的潜在项目的财务负担或风险。但是，如果潜在项目不一定与其业务战略相一致，或者如果需要改变业务战略以符合支持措施的条件，他们应该仔细考虑是否申请支持措施。

2、特定关键设备维护或管理的外包供应商和公司应提前准备包含其特定业务和组件供应商等概述的文件，以最大限度地减少对其业务的潜在影响。此外，建议被指定为特定社会基础设施运营商的公司尽可能在六个月的许可过渡期内引进设备。

3、公司应首先明确其在尖端技术方面的竞争领域和合作领域，并应积极参与理事会，开发属于这些领域的特定关键技术。

拥有可能属于受秘密专利制度管辖的技术领域的发明公司，在提交专利申请之前需要仔细考虑限制的成本，并决定是提交申请还是将发明视为商业秘密。此外，对于不确定其发明是否属于受秘密专利制度约束的技术领域的公司，建议使用事先确定制度。

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