跨境合规观察 | 美国涉疆合规指引——“不可能任务”的机会在哪里【走出去智库】-ESG跨境

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美国《维吾尔强迫劳动预防法案》（UFLPA）于今年6月21日生效，并正式进入执行阶段。美国海关与边境保护局(CBP)日前以该法案为依据，扣留了来自一家光伏组件供应商的大量生产材料，导致多只上市光伏企业股价下跌。

走出去智库 (CGGT) 特约法律专家、中伦律师事务所王峰律师指出，CBP针对此次涉疆问题的执法，从其发布的操作指引内容来看，其调查思路和美国反规避调查是完全一致的，即通过信息交叉印证，合理逻辑推断，来确定最后结论。反规避措施是反倾销和反补贴措施的延伸，而根据美国《2015年执行和保护法案》，美国是第一个对中国出口产品提起反规避调查的国家。

中企如何应对美国涉疆相关执法？今天，走出去智库（CGGT）刊发中伦律师事务所王峰、王安艺的文章，供关注跨境合规管理的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、CBP提出的供应链绘图，对进口货物从原材料到产品的供应链进行评估，判定是否存在强迫劳动风险。根据全文的理解，供应链绘图是指产品溯源到最开始的原材料状态。

2、美国“涉疆”认定不是国际贸易中的原产地认证规则的适用。而且重要的是，如果美国认为有涉疆风险，那么相关要求也有可能被适用于中国境外生产的运往美国的产品。

3、知己知彼是非常重要的，知彼是了解美国CBP调查的逻辑和思路，同时企业对自身情况要有一个清晰的理解。这个理解不仅仅是对企业在行业中的位置、产品的构成、原料的来源、产品销售、雇员情况、合作方的特点和情况有清晰的认识，还要对美国上述要求对自身实务经营的影响有充分的认识。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/王峰 王安艺

中伦律师事务所

根据所谓Uyghur Forced Labor Prevention Act（《维吾尔强迫劳动预防法案》，简称“UFLPA”）的规定，U.S. Customs and Border Protections（美国海关与边境保护局，简称“CBP”）于2022年6月21日正式开始实施“涉疆强迫劳动货物”的进口执法。

而在6月13日和6月17日分别发布的U.S. Customs and Border Protection Operational Guidance for Importers （《美国海关和边境保护操作指引-针对进口商》，简称“操作指引”）和Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China（《防止进口在中华人民共和国通过强迫劳动开采、生产或制造的产品的策略》，简称“防止策略”），就进口商如何证明没有涉及所谓的涉疆问题，进行了相关说明，并指引进口商进行尽调，准备文件和资料，以达到“自证清白”。

我们不再重复操作指引和防止策略的具体内容，而是希望通过结合供应链安全和管理，以及美国此类合规指引的特点，为大家在国际贸易实务中，如何理解美国CBP调查的逻辑，找到一些降低风险和运营成本的方案，提供一些思路。

一、美国涉疆合规指引要求，是一项不可能完成的事情

操作指南和防止策略中要求进口商展示尽责管理、有效的供应链追踪和供应链管理措施，以确保任何全部或部分由强迫劳动制造的货物，特别是来自新疆地区的货物不会被进口到美国。这一要求延伸到整个供应链，包括可能直接从中国其它地方运来的货物和运到第三国进一步加工的货物。

a. 要求提供的信息和内容过于复杂，缺乏实务操作性

CBP提出的供应链绘图，对进口货物从原材料到产品的供应链进行评估，判定是否存在强迫劳动风险。根据全文的理解，供应链绘图是指产品溯源到最开始的原材料状态。以棉花为例，按照操作指引附录A的要求和美国政府的思路，棉花种子的来源是否也是要确认和证明的（既然已经强调了西红柿也要溯源到种子的来源）？然后才是棉花种植、收割、清洁、筛选、打包、储存、运输到纱厂，当然从纱厂的混棉再到成衣的过程又非常复杂。如果一个美国进口商要想拿到整个供应链绘图，恐怕是一项不可能的任务。引用美国“政客”新闻网采访专家的说法——难道CBP还要使用DNA检测设备来了解有关产品有没有使用新疆棉花吗？

除了要求提供产品构成相关的内容，与之相关的非生产性供应商，如仓储、运输、检测、人员招聘、对口单位、合作项目方等等，直接和间接参与企业生产经营的企业和机构，从供应链角度讲，也需要被列明并承诺涉疆合规，并准备相关的证据。可以设想在执行层面将会多么的尴尬。

除了实务操作性的难度，从商业角度考虑，每一层级的供应商是否愿意公开全部其产品构成信息和供应商/合作方信息，也的确是一个未知数，这也要取决于市场地位和商业依存度。

b.要求提供的信息和内容没有“涉疆”针对性

操作指引和防止策略的主要目的是基于2021年12月23日美国总统签署的Uyghur Forced Labor Prevention Act（H.R.6256，维吾尔强迫劳动预防法案），禁止进口从中国新疆地区或与认定的相关实体进口产品，除非证明产品非由“强迫劳动”制造。

纵观整体要求，可以非常明确的是，操作指引和防止策略要求企业证明1）产品没有新疆任何原料和2）供应链过程中没有少数民族员工的参与。而前述成分问题和参与人员问题，其实从根本上和交易发票、装箱单、运输路径、运输单据等等都没有直接关系。

既然证明成分含量和价格构成、供应链安排没有关系，CBP作为美国政府监管机关，收集这些没有实质性确认成分含量的辅助性信息的目的是什么？考虑到美国针对中国的301调查、针对中国市场地位的不同的看法等因素、结合涉疆的三个产品样本带有鲜明的行业特点，这个问题需要各个行业的主要供应商认真和全面的思考。

c.提供信息的复杂性导致的工作量和回应时间的矛盾

CBP提供了五个类别合规行为指导，指导进口商在不同的情况下提供不同的信息和文件作为CBP调查的回复内容，这五个类别分别是A尽职调查系统信息、B供应链追踪信息、C供应链管理评估信息、D证明货物不是全部或部分在新疆维吾尔族自治区开采、生产或制造的证据、E证明源自中国的货物不是全部或部分由强迫劳动开采、生产或制造的证据。

提供信息和文件不仅非常复杂，而且这些文件和信息并不是CBP可能要求的文件的穷尽清单，极有可能的情况是CBP将会根据自己的理解对清单进行调整。这对进口商而言会变成一个不确定的问题，即多少信息和文件才能说服CBP，需要多少时间和轮次的沟通和审核。CBP的时间节点非常清楚，CBP在商品被提交给CBP检验后的五天内（不包括周末和节假日）决定是否放行或扣留商品。在这五天内未被放行的商品将被视为被扣留的商品。收到有关其货物的扣留通知的进口商，可以在适当的时间范围内（根据19 C.F.R. Part 151，一般在商品提交给CBP检查之日起30天内），对扣留通知作出回应，申请解除扣留（即认定可反驳推定的例外）。

以上只列明三点供大家考虑，其实在实际生产中，原则上每一个原材料都有两家或是以上的供应商（导致供应链绘图更加复杂），原料和成品虽然是本着先进先出的原则，但生产定制化和实务运营中往往是相互交叉的，企业准确追踪非常困难。还有很多实际问题，基于篇幅限制，这些内容就不一一分析和探讨了。

二、CBP调查的思路探讨

知己知彼，一直是中国的经典名言，也是我们在支持企业合规经营中寻找实际方案的基础。如果要找到合适的方案，就要知彼，即了解美国调查的底层思路和逻辑。CBP针对此次涉疆问题的执法，从其发布的操作指引内容来看，其调查思路和美国反规避调查是完全一致的，即通过信息交叉印证，合理逻辑推断，来确定最后结论。

反规避措施是反倾销和反补贴措施的延伸，根据2016年8月22日生效的the Enforce and Protect Act of 2015（《2015年执行和保护法案》，以下简称“EAPA”）， 美国是第一个对中国出口产品提起反规避调查的国家。自该法案生效后两年多的时间内，美国海关与边境保护局发起了16起反规避调查，除其中一起是针对来自越南的石油套管以外，其他15起均针对来自中国的产品。

其调查方式就是发放问卷以收集各种商业信息，对原料和成品进行交叉印证，对水电费等消耗物资进行折算，对生产设备和人员开工率进行匡算，以印证实际产量和出口产量的差异合理性，并通过现场的核查，对信息进行真实性的确认。

其中一个调查案例就是美国针对涉嫌泰国转运中国的钢丝衣架产品，通过上述的方法，最终发现其生产总量不能够支持其出口总量，其中的差异必然是外购而来，从而认定真正的厂家中国杭州某企业对美出口衣架的规避行为。

注：这也是为什么我们在上述一，b）中提出了这样思考：为什么针对成分含量问题却要收集供应商发票、箱单、运输、生产能力、材料投入量与商品产出量的关系、和非生产相关的人力投入、合作方参与情况等证据。美国“涉疆”认定不是国际贸易中的原产地认证规则的适用。而且重要的是，如果美国认为有涉疆风险，那么上述要求也有可能被适用于中国境外生产的运往美国的产品。说到这里，再次提醒企业家们，针对此次涉疆问题的考虑要更全面一些。

三、企业怎么办

CBP现阶段的要求是美国此次针对中国涉疆问题整体策略的合理延续。有了针对中国在涉疆问题上的种种铺垫，如列入实体清单的理由之一就是监控行为和侵犯人权，所以在人权和监控上的铺垫下，针对中国的措施就好施展。

如果企业面临这种挑战，为了实现更好的生存和经营，我们建议考虑以下内容：

a. 企业需要明确自身所处的行业特点、产品特点和真正的挑战在哪里

如上所述，知己知彼是非常重要的，知彼是了解美国CBP调查的逻辑和思路，同时企业对自身情况要有一个清晰的理解。这个理解不仅仅是对企业在行业中的位置、产品的构成、原料的来源、产品销售、雇员情况、合作方的特点和情况有清晰的认识，还要对美国上述要求对自身实务经营的影响有充分的认识，即底线在哪里。就好比棉花的长绒棉，中国产区在哪里？而番茄的不同产区的品种是怎样分布的，这些都是将来方案的重要信息基础。

很多解读只是建议企业按照这些要求建立合规体系，如我们之前的文章一直强调的，我们还需要理解：建立合规体系的目的是什么、对企业的实际作用大小、特别是明确地执行了这些要求是想说明企业自身存在风险还是能够证明没有风险，如果在如此浩瀚的工作量中存在没有考虑到的一两个地方，是增加了CBP的担心还是对CBP判断没有任何影响。

所以，企业需要正确地理解这些要求的底层逻辑和思路，并在自己的实际情况基础上找到适合的处理方法。

b. 可借鉴的实践经验

对于这项看似“不可能完成的任务”，解决的办法和机会仍然存在。之前我们曾成功帮助实体清单企业对业务进行合理合规的分割和转移，并最终上市；帮助在泰国投资设厂的中国企业对其生产产品出口美国的整体方案进行设计、分析和实施；还有协助一些企业设计方案以解决美国管控物项在企业采购、生产和销售过程中的溯源问题；以及在国内并购业务中针对客户的目标公司产品因为美国整体管制制裁造成的销售问题等，通过对具体限制性要求的分析和企业运营的调整，最终化解难题，实现企业目的。

需要指出的是，我们所作的每一个方案和分析，都是要结合企业的实际情况而量身定做的定制化方案。其它行业的经验可以参考，但必须要结合自身所在领域的情况综合判断。而且每个方案对企业的风险大小亦有差异，也需要结合企业风险偏好决定，不能简单而同。

c. 企业商业思路的调整

近几年商业大环境的变化很大，企业面临的挑战也很大，所以考虑必要的调整也是必然趋势。企业调整，特别是有一定规模的企业进行调整不是一天两天就可以完成的，需要时间并且不能被误读（特别是涉及美国方面的误读）。这就需要企业在制定调整方案的时候，进行全面考虑（以上已经阐述），还要逐步渐进。利用好他国的规则，达到自身商业目的。

那么，是否可以有“拉开抽屉”马上实施的方案？从相对长远来说，或许可以实现，从短期来说，容易造成特别是美国方面的误判，即被认为是规避性行为从而追究后继者责任。所以建议企业在思考调整方案的时候，基于上述三.a)和b)两点提示，在知己知彼的基础上，按照“你打你的，我打我的”的方式，制定好规划。企业需要跳出已经设定的圈子，才能找到比较适合的方案。

解决复杂问题不能仅靠一种方法，一个思路，我们希望通过这个简短的分享提供一点不同的想法。希望在这个大变革中，企业可以继续平安前行，我们能够继续助力。

来源：中伦视界

专家介绍

王峰

在企业跨境交易和贸易合规方面拥有27年的理论和实践经验。为中外企业提供投资，并购和上市的合规评估和解决方案；设计和实施合规的交易架构和供应链架构；领导国际贸易合规项目，出口管制项目实施；帮助企业建立和完善内部合规体系建设，制定短期和中长期的发展和调整计划；协助企业处理在进出口环节面临的各种合规事务，以及在中国海关和缉私局的行政和刑事调查，走私犯罪方面提供法律服务。王峰先生是首批入选全国企业合规委员会–专家委员会的委员，江苏贸促会自由贸易协定专家智库专家成员。

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