数据监管观察 | 深圳数据领域综合性立法的探索与创新【走出去智库】-ESG跨境

走出去智库观察

由走出去智库（CGGT）提供学术资源支持的《深圳法治评论》2022年第二期已经付印，本期主题聚焦深圳法治先行示范城市建设和法治创新举措。

2021年5月，中央全面依法治国委员会印发《关于支持深圳建设中国特色社会主义法治先行示范城市的意见》，从中央层面对深圳的法治建设作出部署、擘画蓝图。建设中国特色社会主义法治先行示范城市是建设社会主义法治国家的重要探索，也是推动城市治理体系和治理能力现代化的重要路径。

《深圳法治评论》由中共深圳市委全面依法治市委员会办公室、深圳市司法局主办，定位于高端领导决策读物，聚焦深圳法治建设，刊发高水平、可实操的应用性政策研究，辅助市领导及本市党政机关领导干部法治建设方面决策，为支持深圳建设中国特色社会主义法治先行示范城市建言献策。

自2020年创刊起，走出去智库（CGGT）即为该高端决策读物提供学术资源支持。

由深圳市人民代表大会常务委员会法制工作委员会办公室雷伟珍撰写的文章《深圳数据领域综合性立法的探索与创新》刊登在《深圳法治评论》2022年第二期专论栏目，今天走出去智库（CGGT）刊发该文，供关注数据监管的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、深圳有必要在数据治理法律制度构建方面先行先试，通过经济特区立法，着力平衡发展数字经济与保护个人数据、数据开发利用与数据安全之间的关系，力图在确保数据安全、保护个人数据的基础上，最大程度地激发、释放数据作为生产要素的经济价值，为深圳市数字产业、数字经济的发展提供良好的法治环境。

2、为促进实现数据要素价值，《深圳经济特区数据条例》填补目前数据交易、公平竞争相关法律规范的空白，探索培育数据要素市场。

3、深圳市人大常委会充分发挥经济特区立法的变通和创新优势，对个人数据保护、公共数据治理、数据要素市场培育作出一系列创设性规定，为国家相关立法作出积极探索，为数据立法做好先行示范。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

2021 年 6 月 29 日，深圳市人大常委会出台《深圳经济特区数据条例》（以下简称《条例》）。《条例》是国内数据领域首部综合性立法，内容涵盖个人数据、公共数据、数据要素市场、数据安全等方面，为强化个人数据保护、加强公共数据管理、培育数据要素市场提供了法治保障和制度环境，为我国《个人信息保护法》的出台作出有益探索，对促进数据治理体系和治理能力现代化具有先行示范意义。

《条例》的出台背景

自2014 年“大数据”首次写入政府工作报告，数据快速成为社会关注的热点。2016 年“十三五”规划纲要提出，“实施国家大数据战略”，将大数据正式上升为国家战略。2020 年 4 月，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据列为五种生产要素之一，提出“加快培育数据要素市场”。同年 5 月，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次强调“加快培育发展数据要素市场”。至此，数据的战略性地位进一步提升。同年 10 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025 年）》（以下简称《综合改革实施方案》），要求深圳在数据产权制度、数据产权保护和利用新机制、数据隐私保护制度、政府数据共享开放，以及数据交易等方面先行探索。

为贯彻中共中央、国务院关于大数据战略的决策部署，落实《综合改革实施方案》有关要求，深圳有必要在数据治理法律制度构建方面先行先试，通过经济特区立法，着力平衡发展数字经济与保护个人数据、数据开发利用与数据安全之间的关系，力图在确保数据安全、保护个人数据的基础上，最大程度地激发、释放数据作为生产要素的经济价值，为深圳市数字产业、数字经济的发展提供良好的法治环境。

《条例》的主要制度创新

探索确定数据相关权益范围和类型

虽然目前就数据权属问题还未形成统一认识，难以通过地方性法规旗帜鲜明地创设“数据权”这一新的权利类型，但是对于“个人数据具有人格权属性”“企业对其投入大量智力劳动成果形成的数据产品和服务具有财产性权益”已经取得普遍共识。基于这一认识，《条例》率先在立法中探索确定数据相关权益范围和类型，明确自然人对个人数据依法享有人格权益，包括知情同意、补充更正、删除、查阅复制等权益；自然人、法人和非法人组织对其合法处理数据形成的数据产品和服务享有法律、法规规定的财产权益，可以依法自主使用，取得收益，进行处分。

强化个人数据保护

为强化个人数据保护，规范个人数据处理活动，《条例》明确了处理个人数据的基本原则，构建以“告知—同意”为基础的个人数据处理基本规则，并对生物识别数据、用户画像和个性化推荐作出首创性规定。

一是为避免生物识别数据的滥用，严格限制处理生物识别数据。要求处理生物识别数据时，除了该生物识别数据为处理个人数据目的所必需，而且不能为其他非生物识别数据所替代的情形外，应当同时提供处理其他非生物识别数据的替代方案。二是在不阻碍用户画像和个性化推荐等新兴数据应用技术发展的前提下，合理规范用户画像和个性化推荐的应用。规定数据处理者可以基于提升产品或者服务质量的目的，对自然人进行用户画像，但应当明示用户画像的主要规则和用途。同时，自然人也有权拒绝数据处理者对其进行上述用户画像，以及基于用户画像进行的个性化推荐，数据处理者也应当为其提供拒绝的途径。

推动公共数据最大限度开放

基于公共数据的公共资源属性，《条例》建立了公共数据开放管理制度，要求公共数据应当在法律、法规允许的范围内最大限度开放，最大程度地实现公共数据的价值。

一是合理界定公共数据范围，规定公共管理和服务机构在依法履行公共管理职责或者提供公共服务过程中，产生、处理的数据均属于公共数据，明确将提供教育、卫生健康、社会福利、供水、供电、供气、环境保护、公共交通和其他公共服务的组织纳入公共管理和服务机构范围。二是确立公共数据开放分类分级、需求导向、安全可控的原则。三是明确公共数据开放不得收取任何费用。四是建设统一高效的公共数据开放平台，组织公共管理和服务机构通过平台向社会开放公共数据。

探索培育数据要素市场

为促进实现数据要素价值，《条例》填补目前数据交易、公平竞争相关法律规范的空白，探索培育数据要素市场。

一是充分尊重市场主体的意志，在鼓励市场主体通过依法设立的数据交易平台进行数据交易的同时，允许依法自行交易。二是明确数据交易范围为“合法处理数据形成的数据产品和服务”，并从反面禁止交易包含个人数据且未经相关权利人同意的数据产品和服务，以及包含未经依法开放的公共数据的数据产品和服务。三是在国内立法中首次确立数据公平竞争有关制度，建立有序的数据要素市场竞争规则，禁止实施“搭便车”“不劳而获”“大数据杀熟”等排除、限制数据要素市场竞争的行为，并对数据不正当竞争行为设置了较高的法律责任。

保护数据全生命周期安全

《条例》在《数据安全法》的基础上，进一步细化数据安全保护的相关内容，并强化对敏感个人数据和重要数据的保护。

一是对敏感个人数据或者重要数据处理者设置更加严格的安全管理责任，要求数据处理者按照规定设立数据安全管理机构、明确数据安全管理责任人，并实施特别技术保护。二是要求深圳市网信部门统筹协调相关主管部门和行业主管部门重点保护重要数据。三是要求数据处理者针对敏感个人数据和重要数据制定去标识化或匿名化处理等安全措施。四是要求敏感个人数据或者重要数据处理者定期开展风险评估，并向有关主管部门报送风险评估报告。

建立数据领域公益诉讼制度

为缓解当前数据维权艰难的现状，《条例》参考2020 年 9 月最高人民检察院出台的《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》中关于“将个人信息保护作为网络侵害领域公益诉讼的办案重点”的意见，在地方立法中首次确立数据领域的公益诉讼制度，规定人民检察院和法律、法规规定的组织可以就违规处理数据致使国家利益或公共利益受到损害的行为，依法提起民事公益诉讼；人民检察院还可以对违法行使职权或不作为致使国家利益或公共利益受到损害的行政机关，提出检察建议或提起行政公益诉讼。

《条例》的重要现实意义

用足用好经济特区立法权，为国家相关立法先行探索

深圳市人大常委会充分发挥经济特区立法的变通和创新优势，对个人数据保护、公共数据治理、数据要素市场培育作出一系列创设性规定，为国家相关立法作出积极探索，为数据立法做好先行示范。《条例》审议期间，深圳市人大常委会始终与全国人大常委会法工委保持密切沟通，确保数据立法方向不偏倚。全国人大常委会法工委就《个人信息保护法》赴深圳调研时，专门听取深圳市人大常委会法工委关于《条例》审议修改的报告，以及对个人信息保护立法的意见建议，并对《条例》的一些制度探索给予高度评价。最终出台的《个人信息保护法》也吸收了《条例》的部分制度设计。

为数据治理体系和治理能力现代化提供制度供给，以立法引领推动深圳数字改革

重大改革于法有据，立法先行是保障深圳发展的重要经验。作为深圳市新兴领域立法项目之一，《条例》以数据生产要素为对象，以释放数据价值为目标，以守住数据安全为底线，以建立健全数据全生命周期秩序规则为核心，以推动数据有序管理和流转为主要活动，为数据治理体系和治理能力现代化提供制度供给，从立法层面破解制约深圳改革开放和经济社会发展的关键发展难题，是落实《综合改革实施方案》有关要求的一项重要举措，也是以高质量立法引领和推动深圳建设先行示范区综合试点改革的一次生动实践。在2021 年 10 月国务院新闻办公室举行的深圳综合改革试点实施一周年主要进展成效情况发布会上，《条例》被作为重要的实践创新成果和制度创新成果进行介绍。

坚持全过程人民民主，提升人民群众对立法的获得感

深圳市人大常委会始终践行以人民为中心的发展思想，坚持将民主立法贯穿立法的全过程。在《条例》审议过程中，深圳市人大常委会充分发挥立法联系点等平台作用，把实地调研、公开征求意见与召开座谈会等方式相结合，广泛听取社会各界的意见建议，使《条例》审议成为广纳群言、集中民智、反映民情、体现民意的过程，从程序上为《条例》成为广泛凝聚共识的良法奠定基础。在具体规定中，《条例》针对社会广泛关注的“手机App 不全面授权就不让用”“强制刷脸进小区”“强制个性化推荐”“大数据杀熟”等问题，一一做出回应，真正做到“人民有所呼，立法有所应”。正是因为始终坚持发展全过程人民民主，让人民群众切实感受到立法对其合理诉求的关注与回应，增强了其对立法的获得感，《条例》出台后，各方反响热烈，多方媒体报道，广获好评。

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