跨境合规观察 | 警惕美国“友岸外包”的供应链合规风险【走出去智库】-ESG跨境

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7月19日，美国财政部长耶伦在韩国访问时表示，需要集中力量复苏经济并恢复供应链，在盟友和伙伴国之间实行“友岸外包”战略。“友岸外包”战略最早由耶伦于今年4月在一次演讲中提出，耶伦当时指出，随着俄乌冲突爆发，美国迫切需要降低重要战略资源等供应链的地缘政治风险。

走出去智库(CGGT)观察到，拜登政府自上台以来一直在探索供应链重构，并运用多种手段审查关键技术供应链，7月20日美国主持召开的“2022 年供应链部长级论坛”，即是拜登去年10月召开的供应链峰会的延续。在“2022 年供应链部长级论坛”上，美国、印度、欧盟在内的18个经济体发布《有关就全球供应链展开合作的联合声明》，以期“基于国际伙伴关系”建设“集体的、具有长期复原力”的供应链。

如何应对美国“友岸外包”战略？今天，走出去智库（CGGT）刊发道琼斯风险合规的文章，供关注跨境合规管理的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、尽管面临广泛的批评，拜登政府不但没有退缩，反而更加频繁的与盟友合作推动“友岸外包”。这背后的主要推动力体现在三个方面：一是俄乌冲突带来的供应链关系紧张；二是新冠疫情继续影响本已开始恢复的供应链；三是拜登政府的“结盟、竞争、投资”策略。

2、美国“友岸外包”是表面现象，深层次的意图是通过法律的方式、合规的手段调整美国的供应链结构，迫使企业的产业链转移，转向“盟友之间的友岸外包”，同时调整资本的投资方向，影响价值链的重构，从而实现美国对国家安全的保护，以及对关键技术、经济效益的持续竞争优势。

3、即使没有美国的“友岸外包”策略，企业也在基于国家治理能力和治理体系现代化的指引下，高质量和精细化的开展产业链和价值链重构。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

自2018年以来，全球经贸秩序经历了多种风险挑战，从特朗普发起的贸易战，到新冠疫情带来的供应链中断，还有俄乌冲突后的美欧经济制裁和出口管制……随着这些风险持续叠加，各国政府分别采取了各种不同的措施来应对。

中国提倡“双循环”增强经济韧性和供应链弹性的新发展格局；东南亚尤其是新加坡推行高科技产业区域性“近岸外包”（near-shoring）（靠近产品消费地或最终装配地的国家进行生产）；欧盟强化“技术主权、数字主权和经济主权”解决供应链和产业链压力；美国拜登政府提出“友岸外包”（friend-shoring）概念，倡导在可信赖的盟友国家之间开展供应链合作和贸易关系，试图划分拥有共同价值观的所谓“自由民主国家”和其他国家的两个世界。

2021年6月，拜登政府发布“供应链百日调查报告”，审查了半导体、稀土矿物质、电动汽车大容量电池、药品等4种关键技术供应链，并要求对国防、公共卫生、通信技术、能源、运输和食品生产等6个关键经济领域的供应链进行为期一年的单独审查，以评估供应链中的关键要素是否存在问题等。该报告第8页提到：“The recommendations we are releasing today build on this work and provide a path forward for greater investment and growth. Not all recommendations will be relevant to all sectors, and a sector by sector approach will continue to be necessary. Methods of guarding against single-source risk in the critical minerals supply chain, for example, is limited in part by where natural resources exist. Tools including ally and friend-shoring, and stockpiling, along with investments in sustainable domestic production and processing will all be necessary to strengthen resilience.”这是拜登政府首次提出供应链战略，包含四种工具：团结盟友、友岸外包、战略储备、投资美国。当时，大家普遍关注于关键技术供应链的情况，对于“友岸外包”的策略并未引起重视。

2022年4月，美国财政部长耶伦(Janet Yellen)在布鲁塞尔经济论坛的演讲中说：“赞成把供应链转移到众多可信赖国家、打造‘友岸外包’——这样就可以继续安全地扩大市场准入——将会降低美国经济以及可信赖的贸易伙伴面临的风险。”这次引起了广泛的关注，一些经济学家认为“友岸外包”是一个掩饰利益团体相互结盟破坏全球规则的做法，而不是更好地保障全球供应链在疫情和战争影响下的畅通发展，将加剧通货膨胀。一些商业领袖认为供应链转移会增加生产成本，提供运营管理难度，影响企业经营利润。一些政治分析人士，比如特朗普政府时期美国贸易代表办公司的前办公室主任Jamieson Greer更是直截了当的认为，“友岸外包”有点像“低配版”全球化。

尽管面临广泛的批评，拜登政府不但没有退缩，反而更加频繁的与盟友合作推动“友岸外包”。这背后的主要推动力体现在三个方面：一是俄乌冲突带来的供应链关系紧张；二是新冠疫情继续影响本已开始恢复的供应链；三是拜登政府的“结盟、竞争、投资”策略。

5月15日，在美国-欧盟贸易和科技委员会(U.S.-EU Trade and Technology Council/TTC)的会议上，双方公布了在高科技供应链、人工智能和国际工业标准等10个领域更好地协调政策和工作的倡议，促进了西方国家对俄空前制裁措施的协调和实施，特别是在出口管制领域。

5月23日，拜登和印太地区12个国家的领导人宣布启动印太经济框架(Indo-Pacific Economic Framework/IPEF)，旨在通过在供应链、清洁能源和数字规则等全球问题上展开合作，代表了一种超越传统贸易协议的新合作方式。印太经济框架（IPEF）有四个支柱：数字贸易合作；提高供应链的弹性；增加清洁能源；制定强有力的税收、反洗钱和反贿赂措施。不过，IPEF与TPP不同，不包括谈判降低关税的计划，也不包括清除市场准入壁垒的广泛措施。

5月25日，在全球供应链面临挑战之时，瑞士小镇召开达沃斯年会，聚焦如何制定长期政策战略，复苏陷入低迷的世界经济，重塑遭受重创的全球供应链以及应对气候变化等共同挑战。在全球商业领袖面前，美国商务部长雷蒙多强调：“重组我们的供应链也将更加关注‘友岸外包’，即把生产设施转移到友好国家。” 鼓动所谓的“友好国家”一起合作，试图划清与“非友好国家”的界线。

5月26日，美国国务卿布林肯(Antony Blinken)在乔治·华盛顿大学(George Washington University)的演讲中首次阐述了拜登政府的对华政策，用“三个词来描述：投资、联盟、竞争”(invest, align, compete)，其中，投资是指拜登政府正在对科学研究、国内基础设施和教育领域进行投资；联盟是指美国正努力加强在印度-太平洋地区的安全联盟和贸易伙伴关系；竞争是指美国将通过加强国内投资和国际盟友合作与中国展开竞争。布林肯虽然没有提到“友岸外包”，但“联盟”策略已表达了盟友间的贸易伙伴关系用意。

6月20日，美国财政部长耶伦访问加拿大时再次提出“友岸外包”倡议，呼吁美国在关键商品供应上，必须减少对竞争国家的依赖，例如稀土贸易必须减少过度依赖中国，希望将关键供应链转向盟友，以防范未来的经济冲突。当时耶伦还为在德国举行的七国集团(G7)会议做了铺垫，计划推动盟友合作，并开展对俄罗斯石油实行价格上限的讨论。

6月26日，七国集团(G7)在德国召开峰会之际，当时的英国首相鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)表示，在保护共同价值观和与中国做生意之间可以找到平衡。“中国是我们生活中一个巨大的事实……今天聚集在G7峰会上的每个国家都与中国有大量的商业往来。问题是我们能否继续这样做”约翰逊在接受CNN“国情咨文”节目采访时表示，并补充说:“我认为有一个平衡点……这可能很难，但这是我们必须尝试和做的。”约翰逊指的“平衡点”指的是平衡经济成本和竞争优势，以及保护西方共同价值观。

以上，美国及其盟友持续推动的“联盟”策略，在大家还在议论纷纷的时候，其实已在很多层面上开展了“朋友圈”之间的密切合作。

以下，我们简要梳理一下美国大力推广“友岸外包”的目标、风险及其影响，并略叙企业的合规应对之道：

一、“友岸外包”（friend-shoring）的演绎过程

在经济学领域中，一般会假定理性的情况下，企业应考虑成本收益，而不是友情关系。所以供应链在边际成本最低原则指引下，优先选择分工协作和流水线作业，提高工作效率，降低生产成本，增加产品收益。但是随着地缘政治的影响，以及新冠疫情等原因，理性经济人变得非理性的情况下，供应链除了要考虑成本收益，还要考量供应链的柔性和韧性，衡量供应链各方的意识形态和价值观念。所以近些年来的供应链“术语”不断发生变化和演绎：

● 2018年以前的全球化时代，供应链特点是“离岸外包”（Off-Shoring）——将生产转移到成本更低、效率更高的国外。

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2018年特朗普执政时期，倡导“美国优先”原则，鼓励供应链回流，增加工人就业，美国提出“在岸外包”（On-Shoring）或“回流”（Re-shoring）；

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2020年“黑天鹅”新冠疫情出现后，国际运输和生产受阻情况下，导致远方的生产线无法及时支持国内市场，而在岸供应链不足和回流不畅的情况下，出现了“近岸外包”（Near-shoring）和“联盟外包”（Ally-Shoring）；

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2022年俄乌冲突爆发，欧洲能源和粮食出现危机，美国关键原材料出现短缺等问题之后，拜登政府开始积极倡导“友岸外包”（Friend-shoring）

二、美国推行“友岸外包”的战略目标

美国政策术语的变化过程，表明美国正在努力寻找一个可以平衡国家安全与保持竞争优势的最佳策略。“友岸外包”听起来是朋友之间的相互支持，是很友好的一种合作方式，但是美国是以“意识形态”和“价值观念”的方式划分两个阵营：盟友或非盟友，加强盟友间的合作，减少与非盟友国家在关键技术或供应链上的合作，从而保护盟友国家安全避免供应链断裂影响，同时减少对非盟友的关键技术和金融资本支持，减缓非盟友的发展速度，提高盟友国家的竞争优势。

但问题是，全球供应链合作是需要遵循市场规律和经济学规律的，如果人为的以“意识形态”来划分上下游供应链，让政治参与商业世界，那么“理性的非理性”政策会让企业生产力降低、生产成本提高、从而失去企业的核心竞争能力。所以美国商界普遍反对这个策略。即使如此，我们企业也不能小觑，要及时开展合规应对之道，避免关键技术和关键供应链受到影响。

三、美国“友岸外包”战略的关键领域

美国“友岸外包”策略是一种“部分脱钩”行为，仅在关键技术、关键资源、关键经贸领域开展的“朋友圈”合作，而非关键的领域，依然是合作的态度。所以，我们反击的时候也要“有的放矢”，不一定按对方的节奏，但可以依据竞争优势和主要诉求开展“竞争合作”。同时要注意的是，这些关键领域，“友岸外包”战略与美国的其他法案是相通的，比如《美国竞争法案》（COMPETES ACT）、《美国创新与竞争法案》(USICA)、《国家关键能力防御法案》（2022年修订的NCCDA）等等，所以应对的时候，要有大局观和全局观的系化顶层逻辑，并要有中观思维破解关键行业领域的障碍，还要有微观能力落地到具体的业务场景和交易流程之中。

● 关键技术：美国所谓的希望保持作为世界超级大国地位至关重要的技术领域，包括并不限于：半导体、大容量电池、生物科技、人工智能、量子计算、高超音速、金融技术以及机器人和海底无人机等自主系统。（参考NCCDA）

● 关键资源：对美国供应链生产关键的产品、原材料或矿产等资源，避免非盟友国家拒绝提供服务导致的供应链断裂，比如稀土、磁铁和其他可用于军事目的的产品等关键产品；以及关键原材料(比如原油、食品和化肥等)；还有在半导体、太阳能电池板等一些领域，美国认为严重依赖中国台湾、中国新疆等地区，因此美国构想是在友好国家之间实现资源多样化，美国加强了与韩国的芯片合作。

● 关键能力：对美国至关重要的系统和资产，无论是实体的还是虚拟的，如果无法开发这样的系统和资产，或无法或破坏这样的系统或资产，将对国家安全或危机防范产生破坏性影响。”比如：医疗用品、药品和个人防护装备;操作、制造、供应、服务或维修关键基础设施所必需的物品;天灾人祸后对基础设施建设至关重要的物品;对武器系统、情报收集系统的运作至关重要的系统组成部分的物品，或对军事或情报行动的进行至关重要的物品;与上述任何系统和资产相关的供应链和服务。（参考《美国竞争法案》）

● 关键投资：对美国竞争优势有损害的海外投资行为，比如：新工厂建设等绿地投资，涉及知识或知识产权转让的合资企业等交易，以及包括风险投资和私募股权交易在内的出资等。（参考《国家关键能力防御法案》）

四、美国“友岸外包”的“朋友圈”

美国“友岸外包”的“朋友圈”有很多，既有区域化的经济联盟，也有军事国防的联盟，还有技术贸易的联盟，以及情报领域的联盟合作等。比如：

● 核心盟友：“盎格鲁—撒克逊集团”，比如：AUKUS（美英澳）三方机制和“五眼联盟”（美英澳新加），因为拥有共同的宗教文化和价值观，他们在情报和军事等方面属于超同盟关系。

● 重要盟友：美日澳印四方安全对话（QUAD），日本是战略基点（但存在文化价值观异同）、印度是拉拢对象（避免进入敌对阵营）

● 军事盟友：北约28个成员国，支持北约东扩，推动北约亚太化，整合大西洋、印度洋和太平洋的“三洋联动”（今年5月，韩国正式加入北约网络安全同盟体系）

● 经济盟友：G7七国集团、亚太12个国家的印太经济框架(Indo-Pacific Economic Framework/IPEF)等

● 技术盟友：美国-欧盟贸易和科技委员会(U.S.-EU Trade and Technology Council/TTC)、美国与韩国、日本和中国台湾地区组建“芯片四方联盟”（Chip4）、美国、澳大利亚和日本发起的审核认证全球重要基础设施工程的蓝点网络（Blue Dot Network）、美国、加拿大等九个盟国建立矿产安全伙伴关系 (MSP)

五、美国“友岸外包”的操作模式

其实美国在宣讲“友岸外包”策略的过程中，一些政府部门及企业已经在“友岸外包”的运作上开始行动。企业行动的部分原因是基于对未来形势的预判、“去风险化”的意识，以及对美国司法手段的惧怕，从而自动“选边站队”。这或许正是美国政府乐意看到的局面：

● 2022年6月14日，美国宣布与加拿大、澳大利亚、芬兰、法国、德国、日本、韩国、瑞典、英国和欧盟等盟友建立矿产安全伙伴关系(MSP)，旨在确保在全球对稀土和锂等关键矿物需求不断上涨之际，美国对这些矿物的供应链安全，并强调加拿大“是其重要供应商”。（近两年来，加拿大在关键矿产方面动作频频。2020年1月宣布制定《加美关键矿产合作联合行动计划》，以保障两国制造业、通信技术、航天国防以及清洁技术所需关键矿产的供应链安全，在美国宣布的35种关键矿产中，有13种来自加拿大。2021年2月，该计划升级版诞生。2021年2月，成立联邦-省-领地协同的关键矿产工作组。2021年3月公布31种关键矿产清单，铝、锑、铋、铯、铬、钴、石墨、锂、镁、锰、钾、稀土元素等入选。同月，渥太华宣布收紧外国投资，保护关键矿产供应链的安全。2021年6月，加拿大与欧盟签订关键矿产供应链伙伴关系协定，以确保重要矿物的供应，减少对中国的依赖。）

● 2022年6月14日，美国国防部与澳大利亚莱纳斯(Lynas)稀土公司签署了一项1.2亿美元的合同，将在德州建一座商用重稀土分离工厂，以减少对这些矿物的主要生产国中国的依赖。莱纳斯是中国以外全球唯一的稀土加工企业。新的合同建立在2020年7月宣布的“一期”资金的基础之上。这个项目的初始资金由五角大楼提供，项目地点预计位于德州墨西哥湾沿岸的一个工业区，并于2025年投入运营。莱纳斯打算将重稀土分离厂与一个轻稀土分离设施结合起来。美国国防部的国防生产法办公室提供了一半的资金。（今年2月，美国白宫宣布采取措施加强关键矿物供应链行动，并强调随着世界向清洁能源经济转型，未来几十年全球对这些关键矿物的需求将会猛增400-600%。，这些关键矿物包括稀土、锂和钴，它们是生产电池、电动汽车、风力涡轮机和太阳能板等清洁能源技术的关键材料。）

● 2022年6月21日，美国多家可再生能源开发商共同成立了太阳能买家联盟，包括：爱依斯公司(AES Co., AES)、Clearway Energy Group、Cypress Creek Renewables和D.E. Shaw Renewable Investments，希望通过竞争性招标寻找与其目标一致的合格制造商，在美国造太阳能电池板，以建立一个强大的美国国内国内供应链。这些开发商希望在2024年下半年开始接收太阳能电池板，给制造商两年时间建立新工厂，预计将在最初四年内购买太阳能电池板，估计费用为60亿美元。美国白宫官员与太阳能企业也在进行会谈，希望能够强化太阳能电池板的美国制造供应链，并减轻美国对中国和东南亚进口的依赖。

● ‍2022年6月21日，拜登签署的《维吾尔强迫劳动预防法》(Uyghur Forced Labor Prevention Act，简称：涉疆法案)正式生效，一些服装公司不得不努力应对美国禁止进口中国新疆地区的棉花产品所带来的影响，急于从印度或南美寻找新的有机棉供应商或切断与新疆的联系。还有多晶硅企业也在努力开展全供应链的尽职调查，并提供“自证清白”的材料，同时也在开始调整产业链结构，向其他国家转移的探索。但是企业是不可能在短时间内完成这个供应链迁移动作，所以接下来要密切关注美国如何执法、企业如何合规应对、以及可替代的供应链组合，毕竟新疆生产的多晶硅占全球总产量的40%以上，番茄酱占全球总产量的四分之一，棉花占全球总产量的五分之一，还有世界上15%的啤酒花和约十分之一的核桃、辣椒和人造纤维。它拥有世界上9%的铍储量，而且是中国最大的风力涡轮机制造商的所在地，其产量占全球的13%。（如果拜登政府全面严格执行这项法案，将可能导致美国当局扣留或退回大量进口产品。这种情况可能会给企业带来麻烦，并导致供应链进一步中断。如果企业被迫寻找更昂贵的替代品，或消费者开始争夺稀缺产品，这还可能加剧已达到40年高点的通胀。如果拜登政府不能全面执行这项法律，可能会引发国会的强烈抗议。所以拜登政府也是处于“囚徒困境”的内外博弈局面。）

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重构全球供应链新格局？图片来源：DAVID PLUNKERT

六、美国“友岸外包”的影响及后果

美国“友岸外包”是表面现象，深层次的意图是通过法律的方式、合规的手段调整美国的供应链结构，迫使企业的产业链转移，转向“盟友之间的友岸外包”，同时调整资本的投资方向，影响价值链的重构，从而实现美国对国家安全的保护，以及对关键技术、经济效益的持续竞争优势。

虽然商界企业界对此广泛的批评和反对，但是面对美国“政治高于一切”和“国家安全无小事”的特点，以及各项立法和执法行动，企业管理者和经营者肯定会重新思考其全球供应链的图谱，甚至可能会“过度合规”即使是非关键技术也可能会被调整供应关系，从而在实质上已经在响应“友岸外包”。

按照这个逻辑来看，新型的保护主义的重新抬头，不再提“美国优先”，而是“盟友合作”，在地缘政治竞争格局下所掩盖和加强的新“利益集团”也将再次显现，将会构成了一个更危险的价值链结构。假设在这个格局之下，一些发展中国家或落后国家，就不得不跟随某个“圈层”进行选边站队，从而加剧去全球化的过程，或者说形成“有限全球化”或“区域全球化”的局面。

七、美国“友岸外包”的“破局”之策

国际政治经济舞台上风云变幻，“友谊的小船，说翻就翻”，美国及其盟友的关系也会随之国家经济利益、安全诉求、政治摩擦、技术壁垒、能源供应和原材料短缺等原因产生分歧，所以企业和金融机构一方面适当应对“友岸外包”保持警惕，同时积极寻找“破圈儿”之策。

● 寻求关键技术的不可替代性或可替代性方案：“不可替代性”是指“硬科技”和“杀手锏”技术的持续保持领先；“可替代性”是指克服“卡脖子”技术难题，力争自主研发补齐短板，加快进口替代。

● 确保战略性关键资源安全和循环利用：关键资源安全是国家安全的重要组成部分，比如：矿产资源供应安全与国家经济安全、环境安全、国防安全密切相关。我们应当制定完善的关键资源安全机制，通过投资、贸易和管理确保资源供应安全的主动安全观，以及高质量、可持续的资源应用机制，尤其在气候变化的大环境之下，合理平衡资源安全利用、开发与环境保护方面的关系，并从国际规则和标准体系方面开展全球资源治理能力和治理现代化。

● 重构产业链、供应链、价值链的关键领域：即使没有美国的“友岸外包”策略，企业也在基于国家治理能力和治理体系现代化的指引下，高质量和精细化的开展产业链和价值链重构。尤其是在疫情影响和俄乌冲突的背景之下，很多企业建立了供应链的反脆弱能力，比如关键原材料采购的多元化、关键技术能力的智能化、关键仓储物流的灵活化、关键供应网络的柔韧化，关键需求侧的便利化、还有关键人员管理的人性化等等。

另外，还要加强对关键经济领域的基础投资，对非关键领域的外资吸引，以及配套各项优惠措施，比如贸易便利化措施、人民币国际化、金融支持实体经济发展、持续扩大开放政策，加强人文交流和基础学科人才教育和培养、通过“大市场”实现供应链各要素的充分流动，运用ESG(环境、社会、治理）理念实现企业的高质量可持续发展新格局，从而“打破”朋友圈式的供应链保护主义。

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