碳中和观察 | 深圳市碳交易制度的探索实践与完善建议【走出去智库】-ESG跨境

走出去智库观察

由走出去智库（CGGT）提供学术资源支持的《深圳法治评论》2022年第二期已经付印，本期主题聚焦深圳法治先行示范城市建设和法治创新举措。

2021年5月，中央全面依法治国委员会印发《关于支持深圳建设中国特色社会主义法治先行示范城市的意见》，从中央层面对深圳的法治建设作出部署、擘画蓝图。建设中国特色社会主义法治先行示范城市是建设社会主义法治国家的重要探索，也是推动城市治理体系和治理能力现代化的重要路径。

《深圳法治评论》由中共深圳市委全面依法治市委员会办公室、深圳市司法局主办，定位于高端领导决策读物，聚焦深圳法治建设，刊发高水平、可实操的应用性政策研究，辅助市领导及本市党政机关领导干部法治建设方面决策，为支持深圳建设中国特色社会主义法治先行示范城市建言献策。

自2020年创刊起，走出去智库（CGGT）即为该高端决策读物提供学术资源支持。

由深圳市司法局立法和规范性文件审查二处副处长、法学博士陈辉煌撰写的文章《深圳市碳交易制度的探索实践与完善建议》刊登在《深圳法治评论》2022年第二期策论栏目，今天走出去智库（CGGT）刊发该文，供关注碳中和的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、深圳碳交易所是国内首个开放个人投资者、首个引进境外投资者的碳交易所，并成功发行国内首支碳债券，支持发起国内首支碳基金，同时推出碳配额质押、跨境碳金融交易、绿色结构性存款等碳金融服务产品。

2、深圳全市的碳排放权交易实行目标总量控制，目标排放总量根据国家和广东省确定的约束性指标，结合经济社会发展趋势和碳减排潜力等因素设定。

3、按照国家有关整合交易方式的相关规定，新增委托交易的交易方式，进行碳交易产品的创新，新增碳普惠制减排信用交易品种。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》指出，实现碳达峰、碳中和，是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策，是着力解决资源环境约束突出问题、实现中华民族永续发展的必然选择，是构建人类命运共同体的庄严承诺。进行碳排放权交易，建设碳交易市场，是实现双碳目标的重要市场化手段。2011年，国家发改委启动碳排放权交易试点，深圳成为7个试点省市之一，并于2013年6月18日在全国率先启动碳排放权交易。

深圳碳交易市场基本情况

深圳市将年度碳排放量3000吨CO₂当量以上的碳排放单位纳入碳排放管控单位。截至2021年，深圳碳交易市场管控单位788家，配额规模2200万吨，覆盖电力、水务、燃气、制造业、公共交通、机场、码头等32个行业。纳入企业碳排放量占全市碳排放量的40%，纳入企业工业增加值占全市工业增加值60%。深圳碳市场配额规模占试点省市总量的2.5%，交易量占13.1%，交易额占12.02%，配额规模小，但交易比较活跃，市场流动率连续7年位居全国第一。2021年，全国碳交易市场正式运行，年度温室气体排放量2.6万吨CO₂当量以上的碳排放单位纳入全国碳排放交易市场，深圳有8家电力企业转入全国碳交易市场进行配额管理和履约。深圳碳交易所是国内首个开放个人投资者、首个引进境外投资者的碳交易所，并成功发行国内首支碳债券，支持发起国内首支碳基金，同时推出碳配额质押、跨境碳金融交易、绿色结构性存款等碳金融服务产品。

国家及深圳碳交易基本制度体系

在国家立法层面，我国尚没有出台专门规范碳交易的法律和行政法规，国务院的行政法规《碳排放权交易管理暂行规定》还在征求意见中。2011年10月，国家发改委签发《关于开展排放权交易试点的通知》，拉开了建立碳排放交易体系的序幕。2014年12月10日发布《碳排放权交易管理暂行办法》（已于2021年4月1日废止），这是我国规范碳排放权交易市场建设和运行的第一部部门规章。深圳市人大于2012年10月30日发布《深圳经济特区碳排放权管理若干规定》，是试点城市中最早发布的关于碳交易的地方立法。深圳市政府2014年3月19日发布《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》，2022年5月29日发布《深圳市碳排放权交易管理办法》，对原办法进行了全面修订。深圳市发改委等部门先后发布《深圳市碳排放权交易市场抵消信用管理规定（暂行）》、技术指南等各项配套规则和细则，建立起包括地方性法规、政府规章制度、地方标准化指导性技术文件、交易所规则文件等在内的1+1+N制度体系，形成条例+规章+文件的比较完善的管理制度体系，深圳成为全国碳交易管理制度体系最完善的城市。

深圳碳交易制度主要内容

围绕碳排放总量设定、配额分配方法、配额交易、排放监测报告与核查、履约及处罚措施等具体制度，深圳的碳交易制度主要包括：

总量控制和配额管理

深圳全市的碳排放权交易实行目标总量控制，目标排放总量根据国家和广东省确定的约束性指标，结合经济社会发展趋势和碳减排潜力等因素设定。主管部门根据目标排放总量、产业发展政策、行业发展阶段和减排潜力、历史排放情况和减排效果等因素综合确定全市的年度配额总量。配额采用无偿分配和有偿分配两种方式，有偿分配采用拍卖或固定价格方式出售，目前主要采用无偿分配方式，仅进行过一次拍卖尝试。每年根据企业所处行业基准碳排放强度和期望产量等因素确定年度目标碳强度和预分配配额，并预留年度配额总量的2%作为新进入者的储备配额。

碳交易

碳交易也称为碳排放交易或碳排放权交易，参与碳市场的企业通过买卖碳排放权，借助市场手段实现碳减排成本最低的最优分配。深圳排放权交易所是深圳碳排放权交易活动的指定交易机构，制定了完善的交易规则、结算细则等制度。交易的品种包括碳排放配额、核证资源减排量和相关主管部门批准的其他交易品种。深圳市规定的交易方式包括现货交易、电子拍卖、定价点选、大宗交易、协议转让等。《国务院办公厅关于清理整顿各类交易场所的实施意见》（国办发〔2012〕37号）将碳排放权交易纳入清理范围，明确规定“不得以集中交易方式进行标准化合约交易”“包括集合竞价、连续竞价、电子撮合、匿名交易、做市商等交易方式”，并要求“权益持有人累计不得超过200人”。因此，目前碳排放交易市场主要采用单向竞价、协议转让等方式，各地规定的集合竞价、连续竞价、双向竞价、电子拍卖等方式都被取消，并限制了个人参与碳排放交易，日涨跌幅度也受到限制。

排放监测、报告与核查

建立严格规范、健全有效的监测—报告—核查（MRV）体系是确保碳交易正常运作的基础和前提。温室气体是看不见、摸不着的物质，“准确核算和报告碳排放量是关键的关键”。MRV体系参与者主要包括政府部门、企业和第三方机构。在不同的城市，各参与者的任务有所不同。在深圳，重点排放单位依据温室气体排放量化、报告标准编制上年度的碳排放报告，重点排放单位属于工业企业的，还应当提交统计指标数据报告。市统计部门可以委托统计指标数据核查机构对重点排放单位提交的统计指标数据报告进行核查。重点排放单位委托碳核查机构对碳排放报告进行核查，并于每年4月30日前向主管部门提交经核查的碳排放报告。主管部门或者其委托的专门机构可以随机抽取一定比例的碳排放报告和核查报告进行检查。抽查比例原则上不低于重点排放单位总数量的10％。主管部门应当根据重点排放单位碳排放报告风险等级评估结果，对风险等级高的进行重点检查。

履约

履约也被称为配额清缴或配额上缴。深圳市规定重点排放单位于每年6月30日通过向主管部门提交配额或核证自愿减排量来履约，提交的配额数量与可使用的核证自愿减排量之和与上一年度实际碳排放量相等的，视为完成履约义务，但核证自愿减排量履约的比例不得超过排放单位年度碳排放量的10%。对于未按时足额清缴碳排放配额的，由主管部门责令限期补缴，逾期未缴的，由主管部门从其登记账户中强制扣除，不足部分由主管部门从其下一年度配额中直接扣除，并处超额排放量乘以履约当月之前连续六个月碳排放权交易市场配额平均价格三倍的罚款。

深圳碳交易制度的主要问题及完善建议

深圳市的碳交易从筹划到运行已近10年，经评估分析并结合碳排放权交易市场运行成效，目前在碳交易管理方面存在如下问题：一是配额管理制度有待优化，主要表现在：配额总量控制偏松，配额盈余量大；配额拍卖和回购制度未得到落实；重点排放单位行业变更后的配额调整机制缺乏；配额管理的流程复杂，效率有待提高，管理方法过于详细，灵活性不够。二是碳排放权交易活动仍欠规范，主要表现在：碳排放权交易纳入交易场所清理范围，碳市场的“金融属性”未能得到体现，尚处于试点状态，交易品种单一，缺乏系统完善的市场规范，相关交易规定有待细化。三是碳排放核查制度尚待完善，主要表现在：核查机构资质管理依据不充分；MRV及检查工作程序复杂，企业负担重，数据质量有待提高。四是深圳碳排放权交易市场与全国碳排放权交易市场的衔接机制不明，例如，纳入全国碳排放交易市场的重点排放单位在深圳碳交易市场的退出机制不健全。

基于以上问题，建议对深圳的碳交易制度进行完善，主要内容如下：

首先，优化配额管理制度，提高管理效率。总量设置上应更为严格，建立配额绝对总量控制，并可根据市场盈余调整年度管控单位配额总量；配额分配方法根据主管部门对配额总量的调控增加相应调整系数。进一步优化配额总量确定和分配流程，提高管理效率。

其次，进一步规范碳排放权交易活动。按照国家有关整合交易方式的相关规定，新增委托交易的交易方式，进行碳交易产品的创新，新增碳普惠制减排信用交易品种。创新设立公益碳账户，建立健全碳普惠制度，进一步加强交易活动的监管。

再次，完善碳排放核查与配额履约，优化营商环境。通过建立碳排放强制报告制度，滚动调整纳入管控单位名单，明确管控单位的行业调整、退出及新增管控单位筛选的流程安排。改变企业委托第三方核查、政府委托第四方抽查的模式，调整优化碳排放和生产活动产出数据报告的核查方式和流程，降低企业负担，压实核查机构责任，强化信用管理，提升数据准确性。

最后，加强与其他碳排放权交易市场的发展协调。全国碳交易市场运行后，符合条件的地方交易市场中的重点排放单位被纳入全国市场，随着全国碳交易市场的扩大，覆盖更多的企业、行业，地方交易市场必然会不断萎缩。深圳碳市场规模小、影响有限，应该寻求自己的发展特色和方向，从覆盖范围、制度设计、市场运行、交易品种、金融支持等方面进行探索，继续为全国碳市场提供先行先试的经验借鉴。

展望未来，深圳碳交易市场应当加强与全球各碳市场的合作，借鉴国际碳市场的发展经验，尽快建立一套规范、严密、先进的碳交易制度。这既是我国参与全球气候治理、引领全球生态文明建设的需要，更是贯彻落实党中央推动高质量发展重大部署的重要战略手段。

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